四川省医疗器械注册人制度试点工作实施方案|2019
各有关单位：
为服务建设健康中国的国家战略，落实国务院关于深化供给侧结构性改革总体部署，根据中共中央办公厅国务院办公厅印发的《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》（厅字〔2017〕42号）、国家药品监督管理局《关于扩大医疗器械注册人制度试点工作的通知》（国药监械注〔2019〕33号）的要求，结合本省实际，制定本实施方案，于2019年12月1日正式施行。
四川省药品监督管理局2019年10月31日
四川省医疗器械注册人制度试点工作实施方案
为深入贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》（厅字〔2017〕42号）、国家药品监督管理局《关于扩大医疗器械注册人制度试点工作的通知》（国药监械注〔2019〕33号）等文件精神，进一步激发产业创新发展活力,加快推进医疗器械产业创新发展，促进科技成果转化，建立健全医疗器械全生命周期监管体系，提升医疗器械产品质量，满足公众高品质健康需求，特制定本实施方案。
一、总体目标
贯彻落实国务院、国家药品监督管理局文件要求，在天津、河北等21个省自治区直辖市试点开展医疗器械注册人（以下简称注册人）制度，允许四川省注册人委托21个省自治区直辖市生产企业（以下简称受托生产企业）生产医疗器械，鼓励四川省内企业接受试点区域内注册人委托生产医疗器械。通过开展注册人制度试点，优化资源和创新要素的市场配置机制，提升创新和研发能力，推动医疗器械产业供给侧结构性改革和医疗器械高质量发展，满足公众高品质健康服务需求。探索构建医疗器械委托生产跨区域协同合作的上市后监管格局，改革完善医疗器械审评审批制度和注册生产制度，落实注册人的主体责任。完善事中事后监管体系，落实跨区域监管责任，为全面推进实施注册人管理制度积累经验。
二、基本原则
（一）依法依规、有序推进。依据《医疗器械监督管理条例》《医疗器械注册管理办法》《体外诊断试剂注册管理办法》和《医疗器械生产监督管理办法》等法律法规及部门规章，遵循本实施方案，依法依规有序开展试点工作。
（二）合理对接、统筹规划。积极对接国际上委托生产和上市许可通行规则以及广东、上海、天津等省（市）开展注册人制度试点工作做法，结合我省实际，统筹规划，稳步推进。
（三）全程可控、全生命周期监管。实施方案及其配套制度坚持风险全程可控、责任清晰的原则设计，注册人、受托生产企业、监管部门责任清晰，上市许可和事中事后监管有效衔接，实施全生命周期监管，确保产品质量可控。
（四）改革创新，示范带动。创新思维，着力破解实施中的难题，力争在关键环节取得突破，通过先行先试、不断完善创新制度，总结评估试点经验。
三、具体内容
（一）优化资源和创新要素配置，探索建立医疗器械委托生产管理制度，落实主体责任
1.注册申请人可以委托试点省（市）区域内具备相应生产能力的企业生产样品。医疗器械注册申请人依法取得医疗器械注册证的，即成为医疗器械注册人。
注册人具备相应生产能力的，可以在获得医疗器械生产许可后自行生产产品；注册人不具备相应生产能力的，注册人可以将已获证产品委托给试点省（市）区域内具备生产能力的一家或者多家受托生产企业生产产品，并办理委托生产相关手续。
2.受托生产企业已取得相应生产资质的，应将受托生产产品信息登载进其生产许可证。受托生产企业不具备相应生产资质的，可提交注册人持有的医疗器械注册证和委托生产相关资料申请办理生产许可。
3.鼓励医疗器械集团公司成为注册人。通过注册人制度试点进一步整合、优化资源配置，落实注册人主体责任。生产企业集团公司可以将各控股子公司的医疗器械注册证集中到集团公司持有。集团公司按各控股子公司生产加工能力将产品进行调配整合，使各子公司成为有特点、有优势、有规模的生产基地，集团公司对各子公司实行统一的质量管理体系，集团公司对所有上市的产品质量负全部责任。
（二）探索建立完善的注册人医疗器械质量管理体系，明确注册人、受托生产企业等主体之间的法律关系，在责任清晰、风险可控的基础上，构建注册人全生命周期质量管理制度和体系。
（三）探索创新医疗器械监管方式，完善事中事后监管体系，厘清跨区域监管责任，形成完善的跨区域协同监管机制，增强监管合力，提升监管效能。
（四）探索释放注册人制度的红利，鼓励医疗器械创新，推动医疗器械产业集群化和高质量发展。
（五）积累注册人制度试点工作经验，为全面推进实施注册人管理制度提供重要支撑。
四、实施范围
在北京、天津、河北、辽宁、黑龙江、上海、江苏、浙江、安徽、福建、山东、河南、湖北、湖南、广东、广西、海南、重庆、四川、云南、陕西省（自治区、直辖市）范围内开展注册人制度试点工作，允许四川省注册人委托试点省（市）的生产企业生产第二类、第三类医疗器械，鼓励四川省内企业接受试点省（市）委托生产医疗器械。
属于原国家食品药品监督管理总局发布的《禁止委托生产医疗器械目录》涉及的产品，暂不列入本实施方案的范围内。
五、注册人条件和义务责任
（一）注册人条件
1.住所或者生产地址位于四川省行政辖区内的企业、科研机构。
2.具备专职的技术研发、质量管理、法规事务、上市后事务等工作相关的技术与管理人员，并具有医疗器械监管法规和标准相关知识和经验。
3.建立与产品相适应的质量管理体系并保持有效运行，质量管理体系应当符合《医疗器械生产质量管理规范》及相关附录要求，有对质量管理体系独立进行评估、审核和监督的人员，有能力确保受托生产企业（或多家受托生产企业之间）生产的产品与注册人获批产品的质量一致性。
4.具备承担医疗器械质量安全责任的能力。
（二）注册人的义务责任
1.注册人负责医疗器械全链条和全生命周期管理，依法承担医疗器械设计开发、临床试验、生产制造、销售配送、售后服务、产品召回、不良事件报告、再评价等环节中的相应法律责任。
2.确保提交的研究资料和临床试验数据真实合法、系统完整、可追溯。确保对上市医疗器械进行持续研究，及时报告不良事件及其风险评估情况，提出并落实处置措施。
3.注册人与受托生产企业签订委托合同和质量协议，应明确委托生产中技术要求、质量保证、责任划分、放行要求等责任，明确生产放行要求和产品上市放行方式。
注册人应将设计和开发的技术要求、生产工艺、原材料要求、说明书、标签和包装标识等委托生产产品所必须的技术文件有效转移给受托生产企业；同一品种委托多家企业生产的，注册人必须确保产品技术要求、工艺、质量一致；并保留向受托生产企业提供技术文件及进行培训的记录；应对委托生产产品生产工艺确认进行批准。
委托生产医疗器械的说明书、标签除应当符合有关规定外，还应当标明受托生产企业的企业名称、住所、生产地址、生产许可证编号。
4.注册人应加强对受托生产企业的监督管理，应具备独立开展质量审核的能力，对受托生产企业的质量管理能力进行评估，定期对受托生产企业开展质量管理体系评估和审核。每年应对受托生产企业开展不少于一次的全面质量管理审核，并提交年度质量管理体系自查报告和对受托生产企业质量体系审核报告。
5.注册人应加强不良事件监测，根据风险等级建立医疗器械相应的追溯管理制度，确保医疗器械产品可满足全程追溯的要求；依法开展不良事件监测工作，承担不良事件报告的主体责任，按规定直接报告医疗器械不良事件。应当配备与其产品相适应的不良事件监测机构和人员，对其产品主动开展不良事件监测；发现医疗器械不良事件或者可疑不良事件的，应当按规定向医疗器械不良事件监测技术机构报告，及时开展调查、分析、评价，主动控制产品风险，并报告评价结果。
6.注册人可以自行销售医疗器械，也可以委托具有相关资质的医疗器械经营企业销售。自行销售的注册人应当具备规定的医疗器械经营能力和条件；委托销售的，应当签订委托合同，明确各方权利义务。
7.鼓励注册人通过信息化手段，对研发、生产、销售和不良事件监测情况进行全流程追溯、监控。
8.委托生产变更时注册人应当向原注册部门申请注册变更；委托生产终止符合法定注销情形的注册人应向原注册部门申请注销所持有的医疗器械注册证。
9.注册人发现受托生产企业的生产条件发生变化，不再符合医疗器械质量管理体系要求的，应当立即要求并监督受托生产企业采取整改措施确保符合质量管理体系要求；可能影响医疗器械安全、有效的，应当立即要求受托生产企业停止生产活动，及时召回存在缺陷的医疗器械，并向所在地省（市）药品监督管理部门报告；当注册人发现安全质量风险或事故时，应立即妥善处置并在24小时内报告所在地省（市）药品监督管理部门，并通知受托生产企业。
10.注册人应建立医疗器械再评价制度，制定上市后持续研究和风险管控计划并保证其有效实施。根据科学进步情况和不良事件评估结果，主动对已上市医疗器械开展再评价。根据再评价结果，采取相应控制措施，对已上市医疗器械进行持续改进，并按规定进行注册变更。再评价结果表明已注册的医疗器械不能保证安全、有效的，注册人应当主动申请注销医疗器械注册证。
11.科研机构作为注册申请人申报医疗器械注册的，可以通过聘用第三方独立法规事务机构和质量管理体系认证审核机构等，增强质量管理能力，落实医疗器械全生命周期的主体责任。
六、受托生产企业条件和义务责任
（一）基本条件
1.住所或者生产地址位于参与试点省（市）区域内依法设立且能够独立承担法律责任的企业。
2.具备受托生产医疗器械相适应符合《医疗器械生产质量管理规范》及相关附录要求的生产质量管理体系和生产能力；
3.具有良好的社会信用，无失信问题。近两年接受国家药品监管局或本省药品监督管理部门组织的飞行检查、日常监督检查等，应无严重违法、违规行为。
（二）受托生产企业义务与责任
1.履行《医疗器械监督管理条例》和其他相关法律法规以及委托合同、质量协议等约定的义务，并承担相应的法律责任。
2.负责按注册人提供或合同约定的产品技术要求、生产工艺和质量标准组织生产。
3.当上市后医疗器械发生安全质量事故时，应立即妥善处置并在24小时内报告所在地省（市）药品监督管理部门和注册人。
4.受托生产变更或终止时，受托生产企业应当即时向所在地试点省（市）药品监督管理部门申请变更医疗器械生产许可证产品登记表中登载的受托产品信息或注销医疗器械生产许可证，并通知注册人及注册人所在地省（市）药品监督管理部门。
5.受托生产企业不得将受托医疗器械委托其他企业生产。
七、其他主体的义务与责任
受申请人/注册人委托进行研发、临床试验、经营销售的企业、机构和个人，须承担法律法规规定和协议约定的责任。
八、办理程序
（一）产品注册申报
1.四川省注册申请人委托试点省（市）区域内具备相应医疗器械生产条件的企业生产样品并申报第二类医疗器械注册的，应当向四川省药品监督管理部门提交医疗器械产品注册申请资料（附件1），省药监局组织对注册申请人和受托生产企业的质量管理体系进行注册质量管理体系核查（跨省委托的则组织跨省延伸检查），经审查符合要求的核发医疗器械注册证。
对于受托生产的，医疗器械注册证登载的生产地址为受托生产地址，备注栏标注受托生产企业名称等信息。
2.注册申请人申请的第三类医疗器械注册申报，向国家药品监督管理局提交注册申请资料。按照国家药监局医疗器械技术审评中心的注册质量体系核查要求开展注册质量管理体系核查。
（二）注册证生产地址变更
对于注册人拟通过委托生产方式变更注册证生产地址的，受托生产企业为本省的由省药品监管部门组织现场核查，受托生产企业为试点省、自治区和直辖市的由受托生产企业所在地省级药品监管部门会同注册人所在地省级药品监管部门开展现场核查，符合要求的由受托人所在地省级药品监管部门变更《医疗器械生产许可证》。
注册人提交受托生产企业变更后的《医疗器械生产许可证》和委托协议向相应的药品监管部门办理医疗器械注册证生产地址登记事项变更。
第二类产品注册证向四川省药品监督管理部门申请变更注册证生产地址，
第三类产品注册证向国家药品监督管理局申请变更注册证生产地址。
（三）注册证注销
注册人向省药品监督管理部门申请办理《医疗器械注册证》注销，同时应当告知受托生产企业相应地区省级药品监督管理部门，受托生产企业应当向所在地省（市）药品监督管理部门申请办理《医疗器械生产许可证》注销或变更。
（四）生产许可办理
注册人取得医疗器械注册证后需办理生产许可证自行生产的，按照《医疗器械生产监督管理办法》申办医疗器械生产许可证。
受托生产企业不具备相应生产资质的，可提交注册人的医疗器械注册证申请生产许可或者申请生产许可变更，跨区域试点的向受托生产企业所在地省级药品监管部门提交。
（五）终止委托/受托生产
注册人终止委托应向省药品监督管理部门申请办理《医疗器械注册证》变更；受托生产企业应当向省药品监督管理部门申请办理《医疗器械生产许可证》注销或变更。
注册人、受托生产企业应当确保提交的上述办理程序申请资料数据真实可靠、系统完善、可追溯。
九、监督管理
根据实施方案的基本原则，应当加强对行政区域内注册人有效运行质量体系、尤其是保证产品质量、上市销售与服务、医疗器械不良事件监测与评价、医疗器械召回等情况的监督管理，强化注册人对其产品全生命周期管理的责任和全链条的管理能力，督促行政区域内受托生产企业严格管理、规范生产。引导行业协会、第三方机构协同管理，积极推进监管方式的转变和完善，着力构建权责清晰、依法公正、透明高效、督促提高的事中事后监管体系。
（一）监管职责
1.负责组织落实国家药品监督管理局的试点工作要求，承担本省医疗器械注册人和受托生产企业监督管理。
2.会同相应地区省级药品监督管理部门开展注册人的监管，负责探索和完善事中事后监管新模式的相关制度建设，组织跨区域监管的协调工作。
3.按照“谁发证谁监管”的原则和“品种属人、生产属地”的监管原则，由相应试点省（市）药品监督管理部门按照《医疗器械监督管理条例》开展监督管理工作。
4.本省委托其他试点省（市）受托生产企业生产产品的，四川省药品监督管理局可以开展延伸检查。
（二）监管衔接
1.加强与相应试点省（市）药品监督管理部门之间的衔接配合，履职尽责，切实加强对注册人、受托生产企业的监督管理；
2.建立监管信息定期沟通制度，互通监管信息，及时移送问题线索，确保监管责任落实到位；
3.建立案件联合查处制度，对于发生重大安全事件、严重不良事件、重大质量事故等质量安全信息的，及时进行通报，合力查处。
（三）完善相关制度
为注册人在建立、运行、改进医疗器械生产质量管理体系等方面提供科学指导，帮助其满足《医疗器械生产质量管理规范》及相关附录要求，落实医疗器械注册人主体责任，制定《四川省医疗器械注册人委托生产质量管理体系实施指南（试行）》（见附件2）。
（四）事中事后监管
1.实施注册人年度质量管理体系自查报告制度
注册人应基于诚信自律的要求，如实开展质量体系自查自纠工作，按规定对受托生产企业开展全面的质量体系评审，按时将质量管理体系自查报告（包括注册人年度质量管理体系自查报告和对受托生产企业质量体系审核报告）报省（市）药品监督管理部门。
2.列为重点检查对象
将实施试点的注册人列为四川省重点监管对象，结合注册人年度质量管理体系自查报告开展检查，采取飞行检查、日常检查等多种形式，强化监督管理。对注册人通过信息化手段进行全流程追溯、监控，并将信息系统端口开放给监管部门，能实现远程监管的可适当减少现场检查频次。
3.列入重点抽验品种
将实施试点的注册人及受托生产企业生产的产品列入我省重点抽检品种，采取全性能或重点性能检验的形式开展监督抽验，及时掌握医疗器械产品质量安全趋势。
4.列入重点监测品种
将实施试点的注册人及受托生产企业生产的品种列入我省重点监测品种，收集不良事件、投诉举报和舆情信息，分析重点监测品种风险，加强医疗器械重点监测信息与评价结果运用，提升分析预警能力，加强监测与监管工作互动，及时调整监管频次和监管方式，切实防范医疗器械安全风险。
5.严控质量风险
发现注册人委托生产的医疗器械产品存在质量风险的，根据风险程度，监管单位对注册人可采取限期整改、发告诫信、约谈、监督召回产品，以及暂停生产、销售、使用等风险控制措施。对违反《医疗器械监督管理条例》等法律法规和本方案有关规定的注册人，依法查处并追究相关责任人的责任。《医疗器械生产管理办法》对医疗器械生产企业委托方的法律责任适用于注册人。
6.做好信息公开工作
省药品监督管理局按规定公开注册申请人或注册人医疗器械审评审批结果，必要时，将注册人、受托生产企业质量管理体系年度自查报告等相关信息予以公开，接受社会监督。
（五）促进行业自律
充分发挥医疗器械行业协会或认证认可机构等第三方社会组织的行业质量信用自律和基础管理作用，营造诚信自律的社会监督共治氛围。医疗器械行业协会编写《医疗器械注册人委托生产质量协议编写指南》供注册人和受托生产企业签订《委托生产质量协议》时参考。鼓励注册人和受托生产企业通过YY 0287/ISO 13485等第三方认证和评估；鼓励委托第三方机构对注册人和受托生产企业质量管理体系运行情况及有效性进行评估。
（六）鼓励注册人积极开展医疗器械产品唯一标识赋码工作。实现医疗器械产品生产、销售、使用各环节的可追溯，落实注册人产品全生命周期主体责任，确保公众用械安全。
（七）鼓励注册人依托担保人或购买商业责任险，提高承担医疗器械质量安全责任的能力。
十、组织保障
（一）加强组织领导，建立协调机制
在国家药品监督管理局领导下，四川省药品监督管理局成立由分管局领导担任组长的试点工作组，统筹指导试点工作的开展，研究拟定注册人试点工作实施方案和相关管理制度，完善工作机制；审议重大决策、支持政策、改革举措和重要工作安排；承担政策解读、答疑解惑、政策建议，解决试点推进过程中的问题；加强信息互通、协调对接和情况通报；组织开展质量体系实施指南的编写、鼓励社会力量以适当形式积极参与企业质量责任保证能力建设；委托医疗器械行业协会和法律专家研究起草委托生产质量协议范本等配套文件的编写。
（二）加强服务指导，实施优先审批
为助推医疗器械产业特色园区、产业集聚区和医疗器械产业集团化发展，大力推动我省创新产品、优势产品发展，对纳入注册人试点的产品注册和生产许可申请，实施提前介入、实施优先检测、优先审评审批，提供全程化服务。
（三）加强检查队伍建设，督促责任落实
贯彻落实国务院办公厅《关于建立职业化专业化药品检查员队伍的意见》，加强职业化、专业化检查员队伍建设，扎实推进试点工作开展；为适应监管模式调整需要，省药品监督管理局结合试点工作特殊性，探索开展检查员实训培训，统一检查标准，明确检查要求；建立跨区域监管的监督检查责任和质量保障体系，提升监管能力和水平，落实监管主体责任。
（四）加强专业培训，压实主体责任
要加大对行政区域内的企业进行注册人制度试点工作制度、相关法律法规和规范的宣贯培训力度，为企业参与注册人试点制度创造有利条件，稳妥有序的推进试点工作。
（五）加强总结评估，发挥示范作用
要对试点工作及时总结评估，不断完善试点工作方案和制度设计，加强与全国试点的省市进行工作经验交流，总结归纳建立注册人保证医疗器械质量的责任体系经验，共同研究制定注册人制度的监督检查责任和质量保障制度体系，积极推进试点经验，力争发挥好先行先试的示范引领作用。
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