国家食药监总局：传统中药制剂将实施备案管理|2017

　为贯彻实施《中华人民共和国中医药法》第三十二条中有关规定，国家食品药品监督管理总局起草了《关于对医疗机构应用传统工艺配制中药制剂实施备案管理的公告(征求意见稿)》(全文及起草说明附后)，并向社会公开征求意见。

　　《公告》共19条并附《医疗机构应用传统工艺配制中药制剂备案表》，根据“备案管理、医疗机构负总责、信息公开、加强监管”的思路，涉及传统工艺配制的范畴、医疗机构的责任、备案程序及资料要求、监督管理等内容。

　　《公告》将传统工艺配制定义为“由中药饮片经粉碎或仅经水提取制成的固体、半固体和液体传统剂型、颗粒剂以及由中药饮片经粉碎后制成的胶囊剂，也包括用传统方法提取制成的酒剂、酊剂”。将现代剂型明确为颗粒剂、胶囊剂，保证原组方中治疗疾病的物质基础未发生变化。

　　备案资料基本沿用了《医疗机构制剂注册管理办法(试行)》中注册申报的要求，但根据当前监管思路，对部分内容进行了调整。一是免去临床试验，调整为在年度报告中提交临床使用的材料。二是对部分制剂免去药效学研究。三是强化源头控制、过程控制的理念，主要体现在：需提交药材的基原及鉴定依据、前处理、炮制工艺资料，详细工艺路线、所有工艺参数、设备及工艺研究资料。

　　备案方式要求医疗机构通过备案信息平台进行电子化填报、备案。除需提交《医疗机构应用传统工艺配制中药制剂备案表》纸质原件外，其他资料均可进行电子化提交，以方便医疗机构备案，提高信息化程度。

　　《公告》指出，对传统医疗机构中药制剂实施备案管理，在很大程度上便利了此类制剂的临床使用，根据权责对等的原则，医疗机构应当对其备案的中药制剂负总责，并由此在源头上杜绝乱备案的发生。《公告》规定，医疗机构应当严格论证相关中药制剂立题依据的科学性、合理性和必要性;应当对制剂安全、有效负总责;应当继续积累疗效证明数据，建立不良反应监测及风险控制体系;应当定期向所在地省级食品药品监督管理部门提交疗效证明数据、质量状况、不良反应监测年度汇总报告等。

　　《公告》要求一要加大信息公开的力度，自动公开备案的基本信息，包括医疗机构中药制剂名称、医疗机构名称、备案时间、备案号、配制工艺路线、制剂、不良反应监测信息。二要加强日常监督，备案信息作为监督检查的重要依据，监管部门需加强日常监管。三要加大处罚力度，对备案资料不真实的，依照中医药法第五十六条“按生产假药”给予处罚。

 关于对医疗机构应用传统工艺配制中药制剂

实施备案管理的公告(征求意见稿)

　　为贯彻实施《中华人民共和国中医药法》(以下简称《中医药法》)，做好对医疗机构应用传统工艺配制中药制剂(以下简称传统中药制剂)的备案管理工作，促进其健康、有序发展，公告如下：

　　一、本公告所规定的传统工艺配制是指由中药饮片经粉碎或仅经水提取制成的固体、半固体和液体传统剂型、颗粒剂以及由中药饮片经粉碎后制成的胶囊剂，也包括用传统方法提取制成的酒剂、酊剂。

　　二、医疗机构应严格论证中药制剂立题依据的科学性、合理性和必要性，并对其配制的中药制剂实施全过程的质量管理，对制剂安全、有效负总责。

　　三、属于下列情形之一的，不得备案：

　　(一)《医疗机构制剂注册管理办法(试行)》中规定的不得作为医疗机构制剂申报的情形。

　　(二)与市场上已有供应品种相同处方的不同剂型品种。

　　(三)中药配方颗粒。

　　(四)其他不符合国家有关规定的制剂。

　　四、医疗机构配制中药制剂应当取得《医疗机构制剂许可证》，未取得《医疗机构制剂许可证》或者《医疗机构制剂许可证》无相应制剂剂型的医疗机构可委托符合条件的单位配制，但须同时向委托方所在地省级食品药品监督管理部门备案。委托配制应符合有关规定。

　　五、传统中药制剂的名称、说明书及标签应当符合《医疗机构制剂注册管理办法(试行)》有关规定。

　　六、医疗机构应通过所在地省级食品药品监督管理部门备案信息平台填写《医疗机构应用传统工艺配制中药制剂备案表》(附件)，并填报完整备案资料。医疗机构应当对资料真实性负责，并将《医疗机构应用传统工艺配制中药制剂备案表》原件报送所在地省级食品药品监督管理部门。

　　七、传统中药制剂备案应当提交以下资料：

　　(一)《医疗机构应用传统工艺配制中药制剂备案表》原件。

　　(二)制剂名称及命名依据。

　　(三)立题目的、同品种及该品种其他剂型的市场供应情况。

　　(四)证明性文件，包括：

　　1.《医疗机构执业许可证》复印件、《医疗机构制剂许可证》复印件;

　　2.医疗机构制剂或者使用的处方、工艺等的专利情况及其权属状态说明，以及对他人的专利不构成侵权的保证书;

　　3.直接接触制剂的包装材料和容器的注册证书复印件或核准编号;

　　4.未取得《医疗机构制剂许可证》或《医疗机构制剂许可证》无相应制剂剂型的医疗机构还应当提供以下资料：

　　(1)委托配制中药制剂双方签订的委托配制合同复印件;

　　(2)制剂配制单位《医疗机构制剂许可证》或《药品生产质量管理规范》认证证书复印件。

　　(五)说明书及标签设计样稿。

　　(六)处方组成、来源、理论依据及使用背景情况。

　　(七)详细的配制工艺及工艺研究资料。包括工艺路线、所有工艺参数、设备、工艺研究资料及文献资料。

　　(八)质量研究的试验资料及文献资料。

　　(九)制剂的内控药品标准及起草说明。

　　(十)制剂的稳定性试验资料。

　　(十一)连续3批样品的自检报告书。

　　(十二)原、辅料的来源及药品标准，包括药材的基原及鉴定依据、前处理、炮制工艺、有无毒性等。

　　(十三)直接接触制剂的包装材料和容器的选择依据及药品标准。

　　(十四)主要药效学试验资料及文献资料。

　　(十五)单次给药毒性试验资料及文献资料。

　　(十六)多次给药毒性试验资料及文献资料。

　　制剂处方在本医疗机构具有5年以上(含5年)使用历史的中药制剂，可免报资料项目(十四)至(十六)。有下列情形之一的，需报送资料项目(十五)、(十六)：

　　1.处方组成含有法定标准中标识有“剧毒”“大毒”“有毒”及现代毒理学证明有毒性的药材;

　　2.处方组成含有十八反、十九畏配伍禁忌。

　　八、省级食品药品监督管理部门应当在收到备案资料后，30日内将备案资料传送至备案信息平台。

　　九、医疗机构中药制剂备案信息平台按备案顺序自动生成医疗机构中药制剂备案号。医疗机构中药制剂备案号格式为：X药制备字Z+4位年号+4位顺序号+3位变更顺序号(首次备案3位变更顺序号为000)。X为省份简称。

　　十、传统中药制剂备案信息不得随意变更。已备案的传统中药制剂，涉及中药材标准、中药饮片标准或者炮制规范、炮制及生产工艺(含辅料)、包装材料、内控药品标准等影响制剂质量的信息发生变更的，备案医疗机构应当提交变更情况的说明及相关证明文件、研究资料，按上述程序和要求向原备案部门进行备案变更。其他信息发生变更的，备案医疗机构可通过备案信息平台自行更新相应的备案信息。变更备案完成后，医疗机构中药制剂将获得新的备案号。

　　十一、医疗机构应当每年1月10日前向所在地省级食品药品监督管理部门提交上一年度所配制的传统中药制剂变更情形、临床使用数据、质量状况、不良反应监测等的年度汇总报告。年度报告备案完成后，医疗机构中药制剂备案号不变。

　　十二、各省级食品药品监督管理部门负责建立医疗机构中药制剂备案信息平台。

　　医疗机构中药制剂备案信息平台自动公开医疗机构中药制剂备案的基本信息，公开信息包括：医疗机构中药制剂名称、医疗机构名称、备案时间、备案号、配制工艺路线、剂型、不良反应监测信息。

　　传统中药制剂备案中的内控药品标准、处方、辅料、工艺参数等资料不予公开。

　　十三、传统中药制剂的调剂，按照国家相关规定执行。

　　十四、医疗机构应当进一步积累临床使用中的有效性数据，严格履行不良反应报告责任，建立不良反应监测及风险控制体系。

　　十五、各省级食品药品监督管理部门负责组织对辖区内医疗机构中药制剂品种配制、使用的监督检查。备案信息作为监督检查的重要依据。

　　十六、各省级食品药品监督管理部门在监督检查中发现存在以下情形之一的，应当取消医疗机构该制剂品种的备案，并公开相关信息：

　　(一)备案资料与配制实际不一致的。

　　(二)属本公告第三条规定的不得备案情形的。

　　(三)质量不稳定、疗效不确切、不良反应大或者风险大于效益的。

　　(四)其他不符合规定的。

　　十七、医疗机构备案资料不真实，医疗机构不能证明其备案资料真实的及医疗机构未按备案资料的要求进行配制的，应当依据《中医药法》第五十六条进行查处。

　　十八、已取得批准文号的传统中药制剂，在该批准文号有效期届满后，各省级食品药品监督管理部门不予再注册，符合备案要求的，可按规定进行备案(注册时已提供的材料，不需要重新提供);对此前已受理的此类制剂注册申请，申请人可选择申请撤回，改向所在地省级食品药品监督管理部门备案。

　　十九、本公告自印发之日起施行，此前印发的相关文件与本公告不一致的，以本公告为准。

　　为贯彻实施《中华人民共和国中医药法》(以下简称《中医药法》)，食品药品监管总局起草了《关于对医疗机构应用传统工艺配制中药制剂实施备案管理的公告(征求意见稿)》(以下简称《公告》)，现将起草情况说明如下：

　　一、起草背景

　　2016年12月25日，我国公布了《中医药法》，并于2017年7月1日正式实施。根据落实《中医药法》的部署，食品药品监管总局负责仅应用传统工艺配制医疗机构中药制剂的备案管理工作。

　　目前，对医疗机构中药制剂的注册管理，主要依据2005年原国家食品药品监督管理局印发的《医疗机构制剂注册管理办法(试行)》(以下简称《办法》)及2010年原卫生部、国家中医药管理局和原国家食品药品监督管理局共同发布的《关于加强医疗机构中药制剂管理的意见》(国中医药医政〔2010〕39号，以下简称39号文)。在充分借鉴上述法规文件相关内容的基础上，结合备案管理的要求，《公告》进一步明确了“传统工艺配制”的范畴，规定了备案资料的要求及程序。

　　二、起草经过

　　经梳理研究现有法规的有关规定，食品药品监管总局明确了文件起草的重点和难点，即“传统工艺配制”的范畴和资料要求。本着“备案管理、医疗机构负总责、信息公开、加强监管”的思路，起草了《公告》(讨论稿)。

　　2017年4月11日，食品药品监管总局药化注册司召开讨论会，组织法制司、药审中心，北京、天津、山东、内蒙古、新疆等9个省级食品药品监督管理部门及来自高校、省级中医院、企业的7名专家，进一步研究论证了《公告》(讨论稿)。与会人员重点对“传统工艺配制”的范畴、医疗机构的责任、备案的程序及资料要求提出了意见和建议。会后，经进一步研究，对《公告》(讨论稿)进行了修改完善，并征求了食品药品监管总局有关司局、直属单位的意见，经再次修改形成此征求意见稿。

　　2017年6月12日，食品药品监管总局药化注册司征求了国家中医药管理局医政司的意见，随后根据反馈意见，进一步修改完善了《公告》有关内容。

　　三、主要内容和说明

　　《公告》(征求意见稿)共19条并附《医疗机构应用传统工艺配制中药制剂备案表》。内容依次涉及“传统工艺配制”的范畴、医疗机构的责任、备案程序及资料要求、监督管理等内容。重点内容说明如下：

　　(一)关于传统工艺配制

　　现有法规文件中，对“传统工艺配制”均有涉及，《办法》的附件申报资料要求中，规定“传统工艺配制”即制剂配制过程没有使原组方中治疗疾病的物质基础发生变化;39号文规定“传统工艺配制”指配制工艺与传统工艺基本一致，包括中药饮片经粉碎或仅经水提取制成的固体、半固体和液体传统剂型、现代剂型，也包括按传统方法制成的酒剂、酊剂。

　　上述规定明确了“传统工艺配制”的内涵。在此基础上，经听取医疗机构的意见，《公告》在遵循“传统工艺”(限于“水提”或“粉碎”)的基础上，将39号文中的现代剂型明确为颗粒剂、胶囊剂，保证原组方中治疗疾病的物质基础未发生变化。

　　(二)关于备案资料

　　备案资料基本沿用了《办法》中注册申报的要求，但根据当前的监管思路，对部分内容进行了调整。一是免去临床试验，调整为在年度报告中提交临床使用的材料，理由：此类制剂已有临床使用的历史，若仍然遵照《办法》规定的受试例数不少于60例开展临床试验，科学性和必要性不足。二是对部分制剂免去药效学研究，理由：沿用《办法》的规定，对制剂处方在本医疗机构具有5年以上(含5年)使用历史的中药制剂，可免报药效学试验资料。三是强化源头控制、过程控制的理念，主要体现在：需提交药材的基原及鉴定依据、前处理、炮制工艺资料，详细工艺路线、所有工艺参数、设备及工艺研究资料。

　　(三)关于备案方式

　　医疗机构通过备案信息平台进行电子化填报、备案。资料方面，除需提交《医疗机构应用传统工艺配制中药制剂备案表》纸质原件外，其他资料均可进行电子化提交，以方便医疗机构备案，提高信息化程度。

　　(四)关于医疗机构的主体责任

　　对传统医疗机构中药制剂实施备案管理，在很大程度上便利了此类制剂的临床使用，根据权责对等的原则，医疗机构应当对其备案的中药制剂负总责，并由此在源头上杜绝乱备案的发生。比如，《公告》规定医疗机构应当严格论证相关中药制剂立题依据的科学性、合理性和必要性;应当对制剂安全、有效负总责;应当继续积累疗效证明数据，建立不良反应监测及风险控制体系;应当定期向所在地省级食品药品监督管理部门提交疗效证明数据、质量状况、不良反应监测年度汇总报告等。

　　(五)关于加强监管

　　一是加大信息公开的力度：自动公开备案的基本信息，包括医疗机构中药制剂名称、医疗机构名称、备案时间、备案号、配制工艺路线、制剂、不良反应监测信息。二是加强日常监督：备案信息作为监督检查的重要依据，监管部门需加强日常监管。三是加大处罚力度：对备案资料不真实的，依照《中医药法》第五十六条“按生产假药”给予处罚。

　　(六)关于备案信息平台的建设

　　鉴于医疗机构制剂注册审批系省级食品药品监督管理部门承担的行政许可项目，其已建立相应的信息平台，因此由各省级食品药品监督管理部门建立公开的备案信息平台较为符合实际，也便于备案信息平台的维护。备案信息平台只需满足《公告》中规定的备案要求，如备案信息的填报、资料的上传和信息的公开。