关于印发《关于全国整治药品回扣违法行为工作情况和意见的报告》的通知|1998
（工商公字〔１９９８〕第６６号）
各省、自治区、直辖市及计划单列市工商行政管理局、卫生厅（局）、医药管理局、中医管理局（广东省中医药管理局）、纠正行业不正之风办公室：
整治药品回扣违法行为工作得到了国务院的高度重视，国务院领导多次主持会议专题研究，进行全面部署。两年来，各地区、各有关部门根据国务院的部署，积极工作，共同努力，整治药品回扣违法行为工作取得显著成效。１９９８年２月１９日，国家工商行政管理局、卫生部、国家医药管理局、国家中医药管理局和国务院纠风办联合向国务院上报了《关于全国整治药品回扣违法行为工作情况和意见的报告》（以下简称《报告》）。《报告》全面总结了两年来整治药品回扣违法行为工作的情况和取得的成效，分析了药品经营活动中存在的问题，并就今后整治工作提出了建议。
根据两年来整治工作已基本达到刹风治乱目的的情况，从１９９８年开始，以刹风治标为目标的药品回扣专项整治告一段落，转入正常监督与执法工作，并采取有力措施防止反弹。考虑到整治药品回扣工作的长期性、艰巨性，各有关部门要继续把整治药品回扣违法行为作为本部门的一个重点工作，各司其职，各负其责，努力抓好。
为了使整治工作有始有终，现将《报告》印发给你们，请认真贯彻执行。同时，对今后继续抓好经常性的整治工作提出以下意见：
（一）各地区、各有关部门要继续提高认识，要看到专项整治工作虽然取得了较大的成效，但药品经营活动中存在的问题仍很突出。因此，既要充分认识整治药品回扣违法行为工作的重要性和必要性，又要充分认识这项工作的长期性、艰苦性。
（二）各有关部门要继续把整治药品回扣违法行为作为本部门的一项重点工作，常抓不懈。专项整治告一段落，不等于整治药品回扣违法行为工作的结束，各有关部门要采取有力措施，通过日常监督管理与执法工作，有效制止药品购销活动中的违法现象，防止回扣反弹。
（三）各有关部门要根据职责分工，各司其职，各负其责。卫生、医药等行业主管部门要加强行业管理，把抵制回扣和整顿折扣作为纠正行业不正之风的主要内容，建章立制，堵塞漏洞。工商行政管理、纪检、监察、检察机关要加大执法力度，严肃查处药品购销活动中的违法犯罪行为，坚决打击制假和违法经营药品行为，遏制回扣风的抬头，同时，各部门也要督促各地区继续做好这项工作。
（四）各有关部门要继续加强协作，互相配合，大力支持。虽然专项整治告一段落，但各部门在整治工作中的协作、配合要长期保持下去。只有通过各部门的共同努力，才能将整治药品回扣违法行为、规范药品市场经营秩序的经常性工作抓好。
一九九八年四月十三日
关于全国整治药品回扣违法行为工作情况和意见的报告
一、全国整治药品回扣违法行为工作取得了明显的成效（节略）
总的来看，通过各地区、各部门两年来的共同努力的扎实工作，已基本摸清了在药品购销活动中给予、收受药品回扣的情况，普遍提高了对回扣违法性和社会危害性的认识，初步形成了守法经营的良好社会风气，群众的举报、投诉明显下降，一批药品回扣案件得到严肃查处，回扣的势头得到明显遏制，防范措施逐步建立，行业风气有所好转，专项整治已经取得了明显的成绩，起到了刹风治标的作用，整治的目标已经基本达到。同时，也为深化医药医疗体制的改革创造了条件。
二、各地区各部门积极采取措施确保专项整治工作落到实处（略）
三、药品回扣专项整治工作中反映出的主要问题及其建议
经过两年的专项整治，药品回扣的势头得到明显遏制，整治工作取得显著成效，刹风治标的目的已经基本达到。尽管个别地方、个别单位的领导对专项整治工作认识不足，工作开展不够深入，对整治工作产生了一定的影响，但这已不是主要问题，更不是药品回扣难以杜绝的原因。药品回扣等商业贿赂现象有一定程度上还存在，甚至还有顶风违法的情况发生，其主要原因是医药医疗市场存在的深层次问题。这些问题随着药品回扣专项整治的深入已经突出暴露出来，主要有以下几个问题：
（一）折扣的财务处理严重不规范，管理制度不健全
随着药品回扣逐步被遏制，折扣不规范的问题日益突出。折扣虽然有多种称谓，但其基本的法律含义就是“减价”，因此，折扣在财务处理上应当是给予折扣的要直接冲减销售收入，收受折扣的要直接冲减购药成本。国家计委制定的《药品价格管理暂行办法》及补充规定，对此有原则规定，但由于种种原因，没有很好地执行。目前折扣的财务处理上存在的主要问题是，给予折扣的不冲减销售收入，有的从销售费用或科研费用中列支，有的则以会议费、赞助费、广告宣传费等名目支付，有的以实物支付，不仅不冲减销售收入，反而将其打入自己的成本；同样，收受折扣的也不冲抵进货成本，有的计入其他收入，有的作为应付款挂帐，还有的进入其他财务帐，使折扣成为可以自由支配的额外收入。折扣的财务处理不规范，加大了购销双方的成本，抬高了药品价格，使折扣丧失了固有的“减价”的法律意义，从而失去了折扣应有的法律特征，演变为回扣或商业贿赂。这样的折扣大战，同样会导致甚至加剧医药市场的不正当竞争。全国有２１个省提出了折扣不规范带来的危害性，并建议尽快加以规范。
（二）药品价格体系不尽合理，价格管理机制不完善
目前，价格结构不合理问题突出，药品价格水平偏高。在新药研制试销阶段，成本及利润率高一些，有助于鼓励开发新品种，但正式投产后没有适时将价格下调；外商投资企业生产的药品和进口药品价格往往定得过高，与国产药品在价格上悬殊过大。同一类药，因厂家不同，药名不同，作价差异较大，价格竞争机制不平等。药品价格管理机制也不完善，缺乏有效的手段进行管理和监督。
在药品定价过高的情况下，国家对药品折扣率又无规范，至使一些药品生产、销售企业和医疗机构有条件采取高折扣的方式购销药品。目前，一般折扣比例在１５％左右，有的高达３０％，并呈不断膨胀、上升的趋势。最终造成医药费用上涨，损害了消费者的利益。全国有２０个省反映这类问题。
（三）低水平重复建设问题突出，药品经营主体和方式较乱
全国有１６个省反映，当前药品生产企业过多过滥，有的药品，一个品种就有几十家企业生产，同时，进口药品、外商投资企业生产的药品又占领了很大一部分常用药品的市场份额，存在严重的供过于求的问题。特别是地方的一些中、小药厂发展过多，这些药厂技术水平低，管理落后，生产能力弱，产品质量上不去，且多为移植品种，缺乏竞争能力，药品积压、滞销问题突出。低水平重复建设、生产过剩、药品积压等问题，不仅造成社会资源的严重浪费，而且导致一些企业为推销药品不择手段，利用回扣等手段进行不正当竞争，并出现了恶性循环的局面。
药品经营主体较乱，批发企业太多，规模小，费用高，经营秩序较乱；一些部门和单位乱办药品批发企业，并限定下属单位购买其药品，个体诊所和个人非法经营药品的问题仍然存在。虽然国家明确规定个体工商户不得从事药品批发业务，药品经营企业不得承包给个人，不得转让、出租证照，但是地方一些企业以各种形式的个人承包或个体挂靠经营药品的现象仍然存在，名为集体实为个人经营药品以及租借证照经营药品等问题还很严重。有的厂家滥设办事处，私聘代理人，实际从事经营活动；有的药品批发企业承包给个人经营；还有的药厂或经销单位在销售药品时实行经费大包干或提成，包干费或提成费的使用，厂方不干预，从而使销售人员以回扣手段推荐药品更方便、更隐蔽。有１５个省反映这类问题。这些问题的存在，不仅使回扣问题防不胜防，难以遏制，而且诱发了制售假冒伪劣药品和无证照经营药品的违法行为。
（四）医疗服务技术收费过低，医疗机构补偿机制不合理
国家财政对医疗机构的经费投入有限，医疗机构主要靠其自身的医疗服务收入来弥补经费不足，维持正常运行。医疗机构本应以医疗技术服务收费为主来补偿经费的不足，但由于医疗技术服务收费的价格明显低于劳务价值，不能弥补经费的不足。当前，医疗机构用于补偿经费不足的主要收入来源是药品的销售收入和仪器检查的收费，特别是与药品有关的收入占医院业务收入的５０－－６０％。这种补偿机制既不利于鼓励提高医疗技术服务水平，也使有些医院出现了开大处方，卖高价药等问题，损害了患者的利益，影响了行业风气的好转。这种状况，不仅造成了医疗服务和医药资源的严重浪费，而且使一些管理不严的医院出现了以所谓“折扣”的高低决定是否进药的现象，也使回扣难以杜绝。
国家医药管理局认为：医、药不分业和医疗补偿不到位是回扣、折扣风盛行的根源。这既不利于鼓励提高医疗技术服务水平，影响医疗事业健康发展，也造成医药工商企业效益严重流失，严重损害药品消费者的经济利益，同时也腐蚀了一批人员。应借鉴国际通行的作法，结合我国医疗保障制度改革，逐步实行医与药分业，从根本上解决医药回扣和高折扣问题。
总的来看，整治药品回扣，规范医药市场秩序，是一项长期、复杂的工作，专项检查只是刹风治标的权宜之计，要根本解决药品回扣问题，还需要深化改革，标本兼治，综合治理。从１９９７年１１月份对全国的联合检查来看，绝大多数省、自治区、直辖市均提出，集中时间、集中力量的联合专项整治工作可告一段落，今后应把药品回扣纳入经常性的监督管理，加强监督检查，及时发现问题，及时解决。鉴于两年来药品回扣专项整治的情况，考虑到医药市场存在的深层次问题，必须通过深化改革和综合治理才能解决，我们建议从１９９８年开始，作为以刹风治标为目标的专项整治可告一段落，转入正常监督与执法工作，并采取有力措施防止反弹。同时，要深化改革，加强综合治理。
专项检查告一段落后，各部门要继续把整治药品回扣作为本部门的重点工作，各司其职，各负其责，常抓不懈。行业主管部门要把制止回扣和整顿折扣作为纠正行业不正之风的主要内容，广泛宣传，并制定全国性的加强行业管理的规章制度，严格监督。执法部门要加大执法力度，严肃查处药品回扣等商业贿赂案件，打击制假和违法经营药品行为，遏制药品回扣风的抬头。国家计委正在积极研究制定全国性的规范药品折扣的办法，建议尽快出台，明确折扣的财务处理方式，规定药品折扣的比例，以堵塞药品回扣及其他形式的商业贿赂的漏洞，防止回扣风反弹。同时针对专项整治中发现的医疗医药体制上存在的深层次问题，要加快改革的步伐，完善医疗医药体制改革的配套制度和措施。特别是要完善药品价格管理机制，加强药品价格管理；逐步理顺医疗服务价格体系，进行结构调整，提高医疗技术服务收费（包括手术费、诊断费等），降低药品收入和仪器检查收费的比重，解决医疗机构过分依赖药品收入维持正常运行的问题；加强医药企业的宏观调控和管理，调整医药行业产业结构，严格审批制度，对低水平重复建设中出现的技术水平低、生产能力弱、缺乏竞争力的企业进行改组、整顿；进一步清理医药流通渠道，规范药品经营行为，制止挂靠经营、承包经营药品等现象，铲除药品回扣滋生蔓延的土壤。只有通过深化改革，解决医疗医药体制存在的深层次问题，才能从根本上杜绝药品回扣，创造良好的医药市场秩序，保护广大群众利益。
一九九八年二月十九日
文件提供：北大法宝