最高人民法院行政审判庭关于职工在上下班途中因无证驾驶机动车导致伤亡的，应否认定为工伤问题的答复｜2010
（【2010】行他字第182号）
安徽省高级人民法院：
你院（2010）皖行再他字第0001号《关于陈宝英、高祥诉安徽省桐城市劳动和社会保障局工伤行政确认一案的请示报告》收悉。经研究，答复如下：
原则同意你院第二种意见。即职工在上下班途中因无证驾驶机动车、驾驶无牌机动车或者饮酒后驾驶机动车发生事故导致伤亡的，不应认定为工伤。
此复。
二○一○年十二月十四日
附：
安徽省高级人民法院关于陈宝英、高祥诉安徽省桐城市劳动和社会保障局工伤行政确认一案的请示报告
(2010年6月28日〔2010〕皖行再他字第0001号)
最高人民法院：
我院在审理安庆市中级人民法院报我院请示的陈宝英、高祥诉安徽省桐城市劳动和社会保障局工伤行政确认案时，对高跃文无证驾驶的行为是否属于违反治安管理的行为有不同认识，决定向你院请示。现将有关情况汇报如下：
一、案件的由来和审理经过
陈保英、高祥与桐城市劳动和社会保障局工伤行政确认一案，安徽省桐城市人民法院2008年12月1日作出〔2008〕桐行初字第14号行政判决，已经发生法律效力。安庆市人民检察院于2009年4月10日对本案提出抗诉，安庆市中级人民法院指令桐城市人民法院对本案进行再审。桐城市人民法院2009年9月29日作出〔2009〕桐行再初字第1号行政判决。陈保英、高祥不服，提出上诉。安庆市中院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，并于2009年12月16日作出〔2009〕宜行再终字第6号行政裁定：中止诉讼。
二、当事人和其他诉讼参加人的基本情况
上诉人(一审原告、再审被申诉人)：陈宝英，女，1974年2月15日出生，汉族，无行为能力(精神病患者)，住桐城市大关镇麻山村。系高跃文之妻。
上诉人(一审原告、再审被申诉人)：高祥，男，1996年11月16日出生，汉族，住址同上，系陈宝英之子。
法定代理人：姚秀珍，女，1937年5月25日出生，汉族，住桐城市大关镇缸窑村，系陈宝英之母。
委托代理人：陈贤来，男，1966年9月9日出生，汉族，住桐城市大关镇缸窑村，系姚秀珍之子。
被上诉人：(一审被告、再审申诉人)：桐城市劳动和社会保障局，住所地桐城市龙眠中路。
法定代表人：段鹏飞，该局局长。
委托代理人：项卫平，该局副局长。
委托代理人：姚笃超，该局劳动保障监督大队队长。
三、原一审审理情况
桐城市人民法院原一审认定：高跃文生前系桐城市大拇指材料有限公司职工。2008年3月16日下班途中，高跃文无驾驶证驾驶无号牌两轮摩托车与陈光林驾驶的普通货车碰撞，致其死亡。经桐城市交通警察大队交通事故认定，陈光林负事故的主要责任，高跃文违反《中华人民共和国道路交通安全法》，第八条、第十九条的规定，负事故的次要责任。2008年6月1日原审原告向原审被告申请工伤认定，被告以高跃文无驾驶证驾驶无号牌摩托车为由，作出〔2008〕桐劳工字第006号《不予认定通知书》，不予认定高跃文因工死亡。原告不服，提出申请复议。桐城市行政复议机关以桐复决字〔2008〕第005号行政复议决定书维持了原审被告作出《不予认定通知书》的具体行政行为。原告提出行政诉讼，要求撤销被告作出的《不予认定通知书》，责令被告重新作出工伤认定。
原一审法院认为：《工伤保险条例》第十六条规定“职工有下列情形之一的，不得认定工伤或视同工伤：(一)因犯罪或违反治安管理伤亡的。”高跃文无证驾驶摩托车，虽系违反道路交通安全管理行为，但并不属于违反治安管理的行为。高跃文既未犯罪也未违反治安管理，其行为不属于《工伤保险条例》第十六条第(一)项规定的情形，被告依据《工伤保险条例》第十六条第(一)项之规定，不予认定高跃文为因工受伤，属适用法律错误。原告要求撤销该《不予认定通知书》并责令被告重新作出工伤认定的理由成立，应予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项之规定，判决：撤销被告桐城市劳动和社会保障局作出的〔2008〕桐劳工字第006号《不予认定工伤通知书》，并责令其在判决生效后三十日内重新作出具体行政行为。
四、抗诉理由
安徽省安庆市人民检察院抗诉认为：原一审判决适用法律确有错误。本案的关键是弄清什么是违反治安管理，也即是什么是治安管理。治安管理即治安行政管理，是公安机关为维护公共秩序和社会安定而实施的社会行政管理，是维护社会秩序手段之一，即具有维护社会安定、公共安全作用的法律所规范的秩序。我国治安管理体现为公安机关运用专门的组织管理手段，贯彻执行治安法规的各种活动。其管理范围包括：户口管理、特种行业管理、交通管理、消防管理、公共秩序管理、危险物品管理等。原《治安管理处罚条例》第二十七条第(二)项规定：“无证驾驶的人、酗酒的人驾驶机动车辆，或者把机动车交给无驾驶证的人驾驶的，处十五日以下拘留、二百元以下罚款或者警告。”2004年5月实施的《中华人民共和国道路交通安全法》第九十九条规定：“有下列行为之一，由公安机关交通管理部门处二百元以上二千元以下罚款：(一)未取得驾驶证、机动车驾驶证被吊销或者机动车驾驶证被暂扣期间驾驶机动车的；”。因此，为了避免重复规定，2006年3月实施的《中华人民共和国治安管理处罚法》未对无证驾驶的行为作出处罚规定。《中华人民共和国治安管理处罚法》第一条规定：“为维护社会秩序，保障公共安全，保护人民，保护公民、法人和其他组织的合法权益，规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责，制定本法”；第四条规定：“在中华人民共和国领域内发生的违反治安管理行为，除法律有特别规定的外，适用本法”。违反道路安全法规显然是妨害公共安全的行为，相对于《中华人民共和国治安管理处罚法》，《中华人民共和国道路交通安全法》是特别法，而违反《中华人民共和国道路交通安全法》的行为，当然也是违反治安管理的行为。原一审判决狭义地理解违反治安管理的行为，适用法律确有错误。
五、再审审理情况
原一审法院再审认为：《工伤保险条例》第十六条规定，职工因违反治安管理伤亡的，不得认定工伤或者视同工伤。《工伤保险条例》实施时，《中华人民共和国道路交通安全法》《中华人民共和国治安管理处罚法》尚未出台，当时配套施行的《治安管理处罚条例》明确规定了无驾驶证的人驾驶机动车辆的行为属于治安管理的行为。由于《中华人民共和国道路交通安全法》已对无驾驶证的人驾驶机动车辆的行为如何处罚进行了明确系统的规定，故随后出台的《中华人民共和国治安管理处罚法》对该行为不再重复，但无驾驶证的人驾驶机动车辆的行为违反了法律强制性规定，危及了公共安全的性质并没有发生改变。违反治安管理行为应当是违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》和其他有关治安管理的法律、行政法规、规章的行为。一审认定高跃文无证驾驶摩托车，虽系违反道路交通安全管理的行为，但并不属于违反治安管理行为，显然不妥。综上所述，申诉人桐城市劳动和社会保障局根据《工伤保险条例》第十六条规定作出桐劳字第006号《不予认定通知书》正确。抗诉机关的抗诉理由成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项规定，判决：一、撤销〔2008〕桐行初字第14号行政判决；二、维持申诉人桐城市劳动和社会保障局作出的桐劳字第006号《不予认定通知书》，驳回被申诉人陈宝英、高祥的诉讼请求。
六、当事人上诉理由及答辩意见
陈宝英、高祥不服原判，上诉称：2006年3月1日施行《治安管理处罚法》后，把无证驾驶的行为规范到《道路交通安全法》当中，《治安管理处罚法》第六十四条中没有规定无证驾驶这一具体行政行为，故高跃文无证驾驶行为并不违反《治安管理处罚法》；本案交通事故与高跃文有证无证并没有直接关系，且高跃文已对事故负了30%的责任。故请求法院根据现施行的两部法律的明确规定，撤销桐城市人民法院〔2009〕桐行再初字第1号行政判决，重新改判；责令桐城市劳动和社会保障局将高跃文于2008年3月16日下班途中发生交通事故死亡，根据《工伤保险条例》第十四条第六项、第七项规定，应认定为工伤。
桐城市劳动和社会保障局辩称：就本案与工伤保险支付没有任何关系，高跃文出事时间为2008年3月，大拇指公司参保时间是2008年5月。本案的事实清楚，没有争议，本案争议的焦点在于法律适用。在2004年《工伤保险条例》施行时，与之配套的是《治安管理处罚条例》，包含道路交通违法行为，治安管理是一个大的范畴，和《治安管理处罚法》是有区别的。故高跃文无证驾驶违反了《道路交通安全法》，当然是一个违反治安管理的行为。请求法院根据事实和法律，驳回上诉人的上诉请求，维护行政机关的合法权益。
七、需要请示的问题
本案主要是《工伤保险条例》第十六条第(一)项规定“职工因违反治安管理伤亡的，不得认定工伤或者视同工伤”中的“治安管理”如何理解问题。案经本院审判委员会讨论，形成两种意见。第一种意见认为：虽然《治安管理处罚条例》明确规定了无驾驶证的人驾驶机动车辆的行为属于违反治安管理的行为，但该条例在2006年3月1日已废止，高跃文无证驾驶的行为发生在2008年3月16日，应适用3月1日实施的《中华人民共和国治安管理处罚法》，该法规并没有将无证驾驶的行为纳入违反治安管理的行为；本案中，公安机关的《交通事故认定书》不是对治安管理违法行为的确认，劳动保障行政部门也无权对违反治安管理的行为进行认定。因此，没有证据证明高跃文的行为是违反治安管理的行为。第二种意见认为：《工伤保险条例》施行时，配套施行的是《治安管理处罚条例》。《工伤保险条例》中的“治安管理”应属于《治安管理处罚条例》规定的广义上的“治安管理”，《治安管理处罚条例》明确规定了无证驾驶的行为属于违反治安管理的行为。因此，高跃文无证驾驶的行为是违反广义上的治安管理的行为。
上述第一种意见为本院审判委员会多数人意见兑如何认定请批复。