中华人民共和国行政强制法释义（第二章)
深圳医学律师
第二章 行政强制的种类和设定
第九条 行政强制措施的种类：
（一）限制公民人身自由；
（二）查封场所、设施或者财物；
（三）扣押财物；
（四）冻结存款、汇款；
（五）其他行政强制措施。
【释义】本条是关于行政强制措施种类的规定。
行政强制措施是行政机关对公民人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人和其他组织的财产实施暂时性控制的行为。实践中，法律、法规规定的行政强制措施的种类很多，名称五花八门，有的不同名称说的是一个措施，有的同一个措施却使用不同名称，很不规范。为了保护公民、法人和其他组织的合法权益，需要法律予以规范。同时，对行政强制措施进行科学分类，也可以为划分法律、行政法规、地方性法规的设定权和规范行政强制措施的实施程序提供基础。根据对现行法律、法规中规定的行政强制措施的种类进行梳理，本条归纳、列举了最常见的涉及人身权、财产权的四类行政强制措施，分别予以规范。
一、限制公民人身自由
人身自由是宪法保障的公民的基本权利，限制公民人身自由是法律的专属立法权，根据立法法第九条的规定，只有法律才能设定。目前我国设定限制公民人身自由的法律主要有人民警察法、治安管理处罚法、道路交通安全法、海关法、公民出入境管理法、外国人入境出境管理法、铁路法、戒严法、集会游行示威法、军事设施保护法、渔业法、海商法等。上述法律规定的限制公民人身自由的措施有：盘问、留置盘问、传唤、强制传唤、扣留、拘留、人身检查、强制检测、约束、隔离、强制隔离、强行带离现场、强行驱散、驱逐、禁闭等。
二、查封场所、设施或者财物
查封是行政机关限制当事人对其财产的使用和处分的强制措施。主要是对不动产或者其他不便移动的财产，由行政机关以加贴封条的方式限制当事人对财产的移动或者使用。查封在法律、法规中规定得比较多，实践中也比较常用。法律、法规中除使用“查封”外，还经常使用“封存”一词，如职业病防治法第五十七条规定的封存造成职业病危害事故或者可能导致职业病危害事故发生的材料和设备。少数情况下也使用“封闭”、“关闭或者限制使用场所”、“禁止或者限制使用设备、设施”等表述。
三、扣押财物
扣押是行政机关解除当事人对其财物的占有，并限制其处分的强制措施。与查封的区别：一是扣押主要是针对可移动的财产；二是扣押的财产由行政机关保管。扣押在法律、法规中规定得比较多，实践中也比较常用。除了使用“扣押”外，法律、法规规定中还经常使用“暂扣”、“扣留”等，如海关法第六条规定对违反法律、行政法规进出境的运输工具、货物、物品可以扣留。
四、冻结存款、汇款
冻结主要是限制金融资产的流动的强制措施。包括冻结银行存款、汇款和邮政企业汇款，也包括股票等有价证券。除了使用“冻结”外，还使用“暂停支付”一词。根据商业银行法的规定，冻结存款、汇款，只有法律才能规定。法律在规定冻结措施时也有非常严格的限制，只在确有必要的情况下才作出规定。目前，只有税收征收管理法、证券法、反洗钱法、邮政法规定了冻结措施（邮政法使用“扣留”一词）。此外，证券投资基金法、银行业监督管理法、保险法、审计法规定对涉嫌转移或者隐匿违法资金的，可以申请人民法院冻结。
五、其他行政强制措施
这是一个兜底性的规定。因为除了上述四类行政强制措施外，还有不少强制措施没有完全列举。如行政处罚法第三十七条规定的“登记保存”，价格法规定的“采取临时集中定价权限”、“部分或者全面冻结价格的紧急措施”，动物防疫法规定的发生动物疫病时对易感染动物和动物产品采取“隔离”、“扑杀”、“销毁”等。在立法过程中，有的意见提出，除法律规定的行政强制措施外，行政法规不得创设其他行政强制措施种类。因此，草案一审稿和二审稿将兜底性的规定曾限定为“法律规定的其他行政强制措施”。但是，另外一种意见认为，行政管理情况复杂，法律难以把行政管理需要的行政强制措施都规定出来，实践中行政法规还规定了四类以外的许多强制措施，本法要为行政法规应对新情况、新问题留有空间。最后本法没有对“其他行政强制措施”作进一步限制，结合本法第十条的规定，行政法规也可以创设新的行政强制措施种类。
此外，关于强行进入住宅、生产经营场所是不是独立的强制措施问题，在立法过程中也作过研究。我国台湾“行政执行法”将进入住宅、生产经营场所作为一项独立的强制措施。草案曾经将“强行进入住宅”作为一项强制措施，并对其设定权作了规定。有的意见认为，进入住宅和生产经营场所是为了检查或者采取其他强制措施，本身并不是目的，不需要单独作为强制措施进行规范。因此，本法没有对强行进入住宅和生产经营场所进行规范。需要注意的是，我国宪法对公民住宅权作了明确规定，采取其他行政强制措施需要进入住宅的，需要由其他单行法律加以规定。
第十条 行政强制措施由法律设定。
尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。
尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。
法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。
【释义】本条是关于行政强制措施设定权的规定。
我国的立法体制是统一的，又是多层次的。法律、行政法规、地方性法规、经济特区法规、自治条例和单行条例、规章都是我国法律体系的有机组成部分。我国是单一制国家，立法权主要集中在中央，由全国人大及其常委会和国务院行使，省、自治区、直辖市人大及其常委会和较大市、经济特区人大及其常委会根据宪法、立法权享有部分立法权限。除了宪法和立法法外，一些单行法也对特定领域的立法权限作了进一步划分，如行政处罚法对行政处罚的设定权作了划分，行政许可法对行政许可的设定权作了划分，本法对行政强制的立法权限也作出了规定。为了解决实践中行政强制设定“乱”的问题，行政强制法明确规定有权设定行政强制措施的只有法律、行政法规和地方性法规，包括规章在内的其他规范性文件都不得设定行政强制措施。关于自治条例和单行条例、经济特区法规是否可以设定行政强制，本法没有明确规定。自治条例和单行条例、经济特区法规根据宪法、立法法、民族区域自治法和全国人大特别授权决定，享有比地方性法规更大的权限。但行政强制是一般行政管理措施，不属于经济特区和自治地方的特别需要，自治区和经济特区在行政管理中需要行政强制的，可以根据立法法第六十三条规定制定地方性法规，不需要通过制定自治条例和单行条例、特区法规。因此，行政强制法没有明确授权经济特区法规和自治条例、单行条例设定行政强制。
一、关于法律的设定权
行政强制措施涉及对公民的人身自由和财产权的限制，公民的人身权和财产权是宪法保护的公民权利，由全国人大及其常委会通过制定法律对公民的权利和自由作必要的限制，符合法治原则。根据本条的规定，行政强制措施由法律规定，法律可以设定各种行政强制措施。但是，法律也不能随意设定行政强制措施，要受两种制约：一是根据本法第三条的规定，设定行政强制应当适当，也就是要合理，能不设定的就不要设定。这种合理性的判断属于立法机关的裁定权；二是程序限制，就是起草时应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并进行必要性分析。通过公众参与和程序制约，使设定的行政强制措施在合理的限制内。
二、关于行政法规的设定权
行政法规是国务院制定的规范性文件，行政法规的效力仅次于宪法和法律。所以本法也授权行政法规部分行政强制措施设定权。同时也作了两点限制：一是尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权范围的事项的。宪法第八十九条规定了国务院的职权，在宪法规定内的事项，国务院可以制定行政法规，设定行政强制措施，但要遵循行政法的一个重要原则——法律优先的原则，就是尚未制定法律，行政法规才可以规定；法律作了规定的，行政法规要与法律的规定一致，不能超出法律的规定。二是不得设定限制人身自由、冻结存款、汇款和其他应当由法律规定的行政强制措施。按照行政法的另一个重要原则——法律保留原则，有些事项只能由法律规定，其他规范性文件包括行政法规都不能规定。限制人身自由的强制措施和冻结存款、汇款就是属于法律保留的事项。立法法第九条、商业银行法第二十九条、第三十条和邮政法第五条分别对限制人身自由的强制措施和冻结存款、汇款作了规定，同时对其他规范性文件设定限制人身自由的强制措施和冻结存款、汇款作了限制。关于其他应当由法律规定的行政强制措施包括哪些，本条没有明确列举，根据宪法的规定，强制进入公民住宅和限制公民通信自由，应当由法律规定。在立法过程中，对行政法规的设定权要不要进一步限制争议比较大，有的意见建议明确列举行政法规可以设定强制措施，不能概括授权。根据对现行行政法规的梳理，截止到2010年5月，在国务院共制定了600多件行政法规中，有90件规定了行政强制措施，其中50件没有法律作为依据，是行政法规创设定，创设的强制措施不仅限于本法第九条规定的查封、扣押。因此，本法没有对行政法规的设定权限明确界定。在遵循法律保留和法律优先的原则下，行政法规享有较大的设定权，至于还有哪些强制措施不能由行政法规设定，需要今后由其他单行法律再行厘清。
三、关于地方性法规的设定权
地方性法规是由有立法权的地方人大及其常委会制定的规范性文件。包括省、自治区、直辖市人大及其常委会制定的地方性法规和较大的市的人大及其常委会制定的地方性法规。从理论上讲，地方人大及其常委会是地方国家权力机关，只要属于地方事务，在不与法律、行政法规抵触的情况下，都可以制定地方性法规，设定行政强制措施。但我国是单一制国家，立法权主要集中在中央，地方的立法权限比较小。根据本条的规定，地方性法规只能设定查封和扣押的行政强制措施。此外，还有两个限制：一是尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务。尚未制定法律、行政法规就是该管理事项没有法律、行政法规规定，如果有法律、行政法规规定，地方性法规不能设定行政强制措施。对于什么是地方性事务，有不同的理解，比较窄的理解是属于地方特有的、需要针对当地实际情况作出规定的事务，甚至不需要中央立法，比如城市养犬问题、燃放烟花爆竹问题等；比较宽的理解是在地方行政区域内的除法律、行政法规明确属于中央事权外的其他事务。二是地方性法规只能设定查封、扣押的行政强制措施，不得设定其他行政强制措施。
四、法律、法规以外的规范性文件不得设定行政强制措施
行政强制措施是对公民人身权和财产权的限制，公民的人身权、财产权是宪法保护的公民权利，从理论上说限制公民的人身权、财产权应当由法律规定。但是，我国的法制建设起步晚，需要法律规范的领域多，社会发展变化快，只能由法律规定可能不适应行政管理的现实需要，因此，本法对行政强制措施的设定权作了明确规定，除了法律设定外，还授权行政法规和地方性法规有部分行政强制措施设定权。由于以前法律没有对行政强制措施的设定权进行统一的规范，行政强制措施的设定比较乱，除了法律、法规设定了行政强制措施外，规章甚至规章以下的其他规范性文件也设定行政强制措施。本法从保护公民、法人和其他组织权益的角度考虑，没有规定规章和规章以下的规范性文件可以设定行政强制措施。对此有不同意见，但多数意见认为权力不能自授，地方政府和国务院部门是执行机关，主要任务是贯彻落实法律、法规，不能给自己设定权力，因此，规章和规章以下规范性文件不能设定行政强制措施。
第十一条 法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的，行政法规、地方性法规不得作出扩大规定。
法律中未设定行政强制措施的，行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施。但是，法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。
【释义】本条是关于法律、行政法规、地方性法规设定行政强制措施的统一性的规定。
一、法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的，行政法规和地方性法规不得扩大
无论是法律还是法规，在设定行政强制措施时，应当明确在什么情况下，对什么人或者组织，采取哪种强制措施，不应概括授权。但是，由于我国地域辽阔，经济社会发展不平衡，各地情况千差万别，在制定法律时不能规定得很详细、具体，只能作出原则性规定，这就给行政法规，尤其是地方性法规进行具体化留下空间。为了保证国家法制的统一，行政法规、地方性法规对法律规定具体化，应当与法律的原则、精神和规定一致，不得与法律相抵触。从规范和约束行政强制措施的设定来说，法律对行政强制措施已作了规定的，行政法规和地方性法规可以对行政强制措施的对象、条件、种类具体化，但不得通过扩大行政强制措施的对象，放宽采取行政强制措施的条件和增加行政强制措施的种类，来扩大行政强制措施的适用。如森林法第三十七条规定，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以在林区设立木材检查站，负责检查木材运输。对未取得运输证件或者物资主管部门发给的调拨通知书运输木材的，木材检查站有权制止。但是《森林法实施条例》第三十七条规定，对无证运输木材的，木材检查站应当予以制止，可以暂扣无证运输的木材。“暂扣无证运输的木材”就增加了行政强制措施的种类，从而扩大了行政强制措施的适用。
二、法律中未设定行政强制措施的，行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施。但法律规定特定事项需由行政法规规定具体管理措施的，行政法规可以设定行政强制措施
行政强制措施具有制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生和控制危险扩大等作用，是行政管理中经常使用的手段。同时，行政强制措施是一把“双刃剑”，运用得好，能够维护公共利益和社会秩序；运用得不好，就会对公民人身权、财产权造成侵害。因此，设定行政强制措施应当慎重，在确有必要时才设定，能够采用其他管理措施达到行政管理目的的，就不要设定。法律在对某项领域进行规范时，都经过慎重权衡，如果需要设定行政强制措施，就应当明确规定，如果没有设定的，行政法规、地方性法规在制定实施性规定时，不得设定行政强制措施。但是，由于有些法律规定得比较原则，对于有些事项没有作具体规定，授权国务院规定。如农业法第六十四条规定，农业转基因生物的研究、试验、生产、加工、经营及其应用，必须依照国家规定严格实行各项安全控制措施。对实行什么样的“安全控制措施”没有作具体规定。国务院制定的《农业转基因生物安全管理条例》第三十九条规定，农业行政主管部门履行监督检查职责时，在紧急情况下有权对非法研究、试验、生产、加工、经营或者进口、出口的农业转基因生物实施封闭或者扣押。根据梳理，到目前为止有十多件行政法规属于上述情形而设定了行政强制措施，从行政管理的需要考虑，应当采取上述行政强制措施。因此，本条授权在法律对特定事项只作原则性规定，未规定具体管理措施的情况下，行政法规可以设定行政强制措施。但是，这种情况下，行政法规也不能设定应当由法律设定的行政强制措施。需要强调的是，本法没有授权地方性法规在此种情况下可以设定行政强制措施。
第十二条 行政强制执行的方式：
（一）加处罚款或者滞纳金；
（二）划拨存款、汇款；
（三）拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物；
（四）排除妨碍、恢复原状；
（五）代履行；
（六）其他强制执行方式。
【释义】本条是关于行政强制执行方式的规定。
行政强制执行是行政机关或者行政机关申请人民法院对不履行行政决定确定的义务的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。因此，行政强制执行制度包括两部分内容：一是行政机关自己强制执行；二是申请人民法院强制执行。本条所列举的执行方式是行政机关的强制执行方式，人民法院强制执行的方式由民事诉讼法规定，民事诉讼法详细地规定了人民法院执行的方式和程序。根据执行手段的不同，行政强制执行分为间接强制和直接强制。间接强制的特点是手段相对平和，主要包括加处罚款或者滞纳金和代履行，加处罚款或者滞纳金是给当事人增新的金钱给付义务，不直接作用于当事人的财产，代履行就是由他人代为履行。直接强制的形式较多，特点是手段直接作用于当事人的财产和人身，较为常见的有划拨存款、汇款，拍卖或者依法处理财物。本条列举了五类常见的执行方式。
一、加处罚款或者滞纳金
加处罚款或者滞纳金在学理上属于执行罚，是间接强制的执行方式。执行罚是对于拒不履行行政决定确定的金钱给付义务的当事人，以加处新的金钱给付义务的方式，迫使当事人履行。如行政处罚法第五十一条规定，到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。执行罚经过一定期限，当事人仍不履行时，可以采取直接强制。在我国，执行罚主要是针对不履行罚款、税款、行政收费、社会保险费等金钱给付义务，国外加处罚款还针对当事人不履行作为或者不作为义务的执行。在我国，加处罚款主要是针对不缴纳罚款的行为，加处罚款的数额由行政处罚法统一规定；加处滞纳金是针对不缴纳税费的行为，加处滞纳金的数额由单行法律、行政法规和地方性法规规定。目前我国共有2部法律、15件行政法规对滞纳金的标准作了规定，滞纳金的数额有按日加处万分之五、千分之一、千分之二、千分之三、千分之五和按月加处百分之五不等。
二、划拨存款、汇款
划拨存款、汇款是直接强制执行方式，根据商业银行法第二十九条、第三十条的规定，采取划拨存款、汇款方式执行，需要由法律明确授权。目前行政机关划拨存款的，只适用于税收和征收社会保险费等少数领域，税收征收管理法第四十条和海关法第六十条使用的是“扣缴”一词。
三、拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物
这是执行金钱给付义务采取强制执行方式，属于直接强制。根据行政处罚法第五十一条的规定，行政机关采取拍卖或者变卖等处理措施执行方式的应当由法律规定。目前，税收征收管理法第三十七条、第四十条和海关法第六十条、第九十条规定了依法拍卖或者变卖、变价的执行方式。此外，根据本法第四十六条第三款的规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，经催告仍不履行的，在实施行政管理过程中已经采取查封、扣押措施的行政机关，可以将查封、扣押的财物依法拍卖抵缴罚款。
四、排除妨碍、恢复原状
排除妨碍、恢复原状概念来源于民法通则和侵权责任法规定的民事责任形式。排除妨碍就是排除对权利人行使人身权或者财产权的阻碍，恢复原状就是通过修理等手段使受到损坏的财产恢复到损坏前状况。在行政管理中，公民、法人或者其他组织的行为侵害的不是其他民事主体的权利，而且侵害了公共财产，影响了行政管理秩序，也可能要承担排除妨碍、恢复原状的责任。如道路交通安全法第一百零四条第一款规定：“未经批准，擅自挖掘道路、占用道路施工或者从事其他影响道路交通安全活动的，由道路主管部门责令停止违法行为，并恢复原状，可以依法给予罚款；致使通行的人员、车辆及其他财产遭受损失的，依法承担赔偿责任。”第一百零六条规定：“在道路两侧及隔离带上种植树木、其他植物或者设置广告牌、管线等，遮挡路灯、交通信号灯、交通标志，妨碍安全视距的，由公安机关交通管理部门责令行为人排除妨碍；拒不执行的，处二百元以上二千元以下罚款，并强制排除妨碍，所需费用由行为人负担。”水法第六十五条第一款规定：“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。”第六十七条第一款规定：“在饮用水水源保护区内设置排污口的，由县级以上地方人民政府责令限期拆除、恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除、恢复原状，并处五万元以上十万元以下的罚款。”放射性污染防治法第五十条规定：“违反本法规定，未编制环境影响评价文件，或者环境影响评价文件未经环境保护行政主管部门批准，擅自进行建造、运行、生产和使用等活动的，由审批环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止违法行为，限期补办手续或者恢复原状，并处一万元以上二十万元以下罚款。”气象法第三十五条规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由有关气象主管机构按照权限责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施，可以并处五万元以下的罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）侵占、损毁或者未经批准擅自移动气象设施的；（二）在气象探测环境保护范围内从事危害气象探测环境活动的。”
五、代履行
代履行是当事人拒绝履行行政决定的义务时，由行政机关或者第三人代替当事人履行行政决定的义务，并向当事人收取履行费用的执行方式。如固体废物污染环境防治法第五十五条规定，产生危险废物的单位，必须按照国家有关规定处置危险废物，不得擅自倾倒、堆放；不处置的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正；逾期不处置或者处置不符合国家有关规定的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门指定单位按照国家有关规定代为处置，处置费用由产生危险废物的单位承担。森林法第三十九条第二款规定，滥伐森林或者其他林木，由林业主管部门责令补种滥伐株数五倍的树木，并处滥伐林木价值二倍以上五倍以下的罚款。拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的，由林业主管部门代为补种，所需费用由违法者支付。代履行从性质上说是间接强制的一种，但有时与直接强制不容易区分，尤其是在行政机关代履行的情况下，如防洪法第四十二条规定，对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担。区别代履行和直接强制：一是看是否属于排除妨碍、恢复原状的情形，就是当事人应当履行的义务是由于当事人事先的作为引起的，需要由当事人消除违法的后果；二是是否强迫当事人自己消除自己违法的后果，代履行排除了强迫当事人作出一定行为，体现了对当事人人格和自由的尊重；三是是否属于由当事人承担费用；四是如果代履行时当事人抵抗，则不能代履行，这一点与国外的代履行制度不同；五是代履行的前提——行政决定的义务是可替代履行的，就是当事人履行和其他人履行效果没有不同。对不能履行的义务，只能直接强制，不能代履行。如预备役军官法第六十三条规定预备役军官拒绝或者逃避登记、军事训练，经教育拒不改正的，由当地人民政府强制其履行兵役义务。截止到2010年，我国共有17部法律、18件行政法规规定了代履行。
六、其他强制执行方式
这是关于执行方式的兜底规定，因为除了上述四类行政强制措施外实践中还有一些执行方式，如城乡规划法规定的强制拆除，煤炭法规定的强制停产、强制消除安全隐患，《金银管理条例》规定的强制收购，《外汇管理条例》规定的回兑等。在立法中，强制执行方式由谁规定，有过不同意见，草案一审稿和二审稿将兜底规定限定为“法律规定的其他强制执行方式”。但是有不同意见认为，采取什么样的执行方式取决于行政决定的内容，法律、法规都可以设定执行方式。由于本法第十三条规定行政强制执行由法律设定，那么，行政强制执行方式就应当由法律设定。
第十三条 行政强制执行由法律设定。
法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。
【释义】本条是关于行政强制执行设定权的规定。
一、目前我国行政强制执行制度
我国的行政强制执行制度是由行政诉讼法规定的。行政诉讼法第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”这一规定确立了行政机关自己强制执行和申请法院强制执行并行的模式。2000年最高人民法院通过《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，明确了行政机关申请法院强制执行的受理条件、期限、审查、裁定等。该解释第八十七条规定：“法律、法规没有赋予行政机关强制执行权，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当依法受理。”“法律、法规规定既可以由行政机关依法强制执行，也可以申请人民法院强制执行，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院可以依法受理。”
行政机关执行和行政机关申请法院执行并行的模式是由我国的实际情况决定的。目前我国共有十多部法律规定了行政机关直接强制执行，税务机关、海关、公安机关、公路主管部门、水行政主管部门、防汛指挥机构等部门和地方人民政府，法律通过单独授权有强制执行权，大部分执法部门没有直接强制执行权，需要申请人民法院强制执行。每年申请人民法院执行的非诉行政案件20万件左右。实践中一些行政法规和地方性法规规定了行政强制执行。根据对现行行政法规梳理，截至2010年上半年的600件行政法规中，有52件规定了行政强制执行，其中有法律依据的12件，规定代履行的12件，规定滞纳金的17件，规定直接强制执行的9件。对行政强制执行权进行规范，需要对设定了直接强制执行的行政法规进行处理，有的需要清理，如《价格管理条例》第三十一条和《企业法人登记管理条例》第三十二条分别规定了物价检查机构和企业法人登记主管机关有“划拨”银行存款的权力，违反商业银行法的规定。有的通过修改行政法规的方式作了处理，如原《城市房屋拆迁管理条例》第十七条规定，被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁，修改后的《国有土地上房屋征收与补偿条例》改为申请人民法院“强制搬迁”。
二、本法对行政强制执行制度的规定
本法维持了行政机关执行和申请法院执行的体制。部分代履行和执行罚由本法直接授权行政机关行使，如本法第五十条规定行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。对于加处罚款和滞纳金的执行罚，本法第四十五条规定，行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。加处罚款或者滞纳金的标准应当告知当事人。由于行政处罚法第五十一条对逾期不缴纳罚款的加处罚款作了规定，所有行政机关都有权对不履行罚款决定的加处罚款。税收征收管理法等2部法律和15件行政法规规定了滞纳金的标准。本法只对直接强制的实施机关进行限制，公民、法人或者其他组织不执行行政决定，行政机关可以实施间接强制，间接强制不能达到目的。法律规定有直接强制执行权的行政机关可以实施直接强制执行，没有直接强制执行权的行政机关就要申请人民法院强制执行。除了现行的16部法律规定了行政机关强制执行外，根据本法第四十六条第三款的规定，涉及金钱给付义务的案件，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，经催告仍不履行的，在实施行政管理过程中已经采取查封、扣押措施的行政机关，可以将查封、扣押的财物依法拍卖抵缴罚款。
第十四条 起草法律草案、法规草案，拟设定行政强制的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政强制的必要性、可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。
【释义】本条是设定行政强制应当听取社会意见、说明必要性和可能产生的影响的规定。
本条是设定行政强制的程序性规范。本法对法律、行政法规、地方性法规的行政强制设定权作了规定，制定机关除了在本法规定的设定权限范围内设定外，还要求设定行政强制应当科学、合理。设定行政强制，涉及公共权力和公民权利的界限，法律、法规草案的起草单位，拟设定行政强制时，应当采取听证会、论证会等形式充分听取社会各方面的意见，这既是民主立法、科学立法的需要，也是从程序上严格规范行政强制设定权，解决和防止行政强制源头“乱”的有力举措。本条约束的对象是法律草案、法规草案的起草单位，主要是为了保证草案的立法质量，促进草案起草机关慎重设定行政强制，同时考虑到起草单位一般较为熟悉实际情况，其提供的有关必要性、可能产生的影响、意见和建议等情况有利于制定机关做好修改工作。
一、应当广泛听取意见
立法应当体现人民群众的意志，反映人民群众的意见、要求和建议。在立法过程中听取社会各方面的意见，既是民主立法的体现，也是立法法的明确要求。起草法律、法规草案是立法的一个关键环节，也要体现民主立法的要求。尤其是要设定行政强制，限制或者剥夺公民的人身权利或者财产权利，更应当让公众参与，充分听取各方面的意见。听取意见的形式包括听证会、论证会等。所谓论证会，就是邀请有关专家对草案内容，对拟设定的行政强制从必要性、可行性、科学性进行研究论证，作出评估，供起草单位和制定机关参考。听证会是指起草单位主持，由行政机关和公民参加，对拟设定的行政强制的必要性、合理性等进行辩论，起草单位根据辩论结果确定草案内容。立法听证在国外是一种比较成熟的立法民主制度，最初是由美国将司法听证引入立法和行政中，出现立法听证，“二战”后传到日本和拉丁美洲国家。在我国，立法听证是由立法法最先规定的一项立法民主参与制度。除了论证会、听证会外，还有一些其他的听取意见的方式，如召开座谈会、将草案印发有关部门和单位，书面征求意见。随着网络技术的发展，通过网络征求社会公众意见成为新兴的征求意见方式，全国人大常委会、国务院和一些有立法权的地方人大在制定法律、法规时，要求每个法律、法规草案都要通过网络向社会公开征求意见。
二、向制定机关说明有关情况
说明的内容包括：（1）设定行政强制的必要性。每部法律、法规的制定，起草单位都要向制定机关说明立法的必要性。为了限制设定行政强制过多，除了对整个立法的必要性作出说明外，本条还要求对设定行政强制的必要性作出说明。（2）设定行政强制可能产生的影响。设定行政强制的目的是为了制止或者纠正违法行为，维护公共利益和社会秩序。但同时也要防止过度管制，使经济和社会活动失去活力，让老百姓动辄得咎，无所适从。对设定行政强制可能产生的影响要全面分析、说明，不仅要分析、说明设定行政强制的积极影响，也要分析、说明设定行政强制的消极影响，尤其要分析、说明设定行政强制增加的制度成本和执行人员可能违法行使强制权的风险。设定行政强制要把握好政府管制和公民权利之间的平衡，能不设定行政强制的，就不要设定行政强制。要遵守本法第五条的规定，行政强制的设定应当适当，采取非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定行政强制。（3）听取和采纳意见的情况。在起草单位采取听证会、论证会等形式听取意见的过程中，要全面、充分地听取各方面的意见，既要听取行政机关的意见，也要听取公民、法人和其他组织的意见，既要听取本部门的意见，也要听取其他部门的意见，既要听取赞成的意见，也要听取反对的意见。现在一些听证会出现走过场的情况，采纳与否，完全由主持听证的机关自己掌握，有的部门把听证会、论证会当作维护部门利益的工具，听得进对自己部门有利的，听不进对自己部门不利的，使听证失去本来的作用。因此，本条规定要向制定机关说明听取和采纳意见的情况，就是要求听取意见要有实际效果，防止征求意见走过场、走形式。
第十五条 行政强制的设定机关应当定期对其设定的行政强制进行评价，并对不适当的行政强制及时予以修改或者废止。
行政强制的实施机关可以对已设定的行政强制的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政强制的设定机关。
公民、法人或者其他组织可以向行政强制的设定机关和实施机关就行政强制的设定和实施提出意见和建议。有关机关应当认真研究论证，并以适当方式予以反馈。
【释义】本条是关于对已设定的行政强制进行评价的规定。
法律是规范社会实践的，需要具有稳定性，不能朝令夕改，但也不能固守成规。实践情况在不断变化之中，法律要发挥规范社会实践的作用，就是要适应社会发展的需要，及时作出调整，对不适应实践需要的内容及时修改或者废止。行政强制涉及公民人身权、财产权的限制或者剥夺，设定时要慎重，设定以后，可能会随着社会实践的发展变化，出现不适应、不需要的情形。因此，制定机关应当定期进行评价，不适应实践需要的，要及时修改或者废止，也就是说行政强制制度要有“退出”机制。本条规定的就是行政强制“退出”机制，评价是行政强制“退出”的前提，修改或者废止就是评价的目的之一。对一项法律制度的实施进行评价，及时对该项制度的存废进行分析，是保证法的合理性、适应性的重要措施，非常有意义。对法律的实施评价是行政许可法第一次提出来的，但从目前的情况看，执行的效果并不太好，无论是制定机关的评价还是实施机关的评价都还未开展起来，需要认真贯彻落实。
本条的规定有四层含义：一是法律、法规的制定机关在设定行政强制后，应当定期进行评价；二是行政强制的实施机关可以适时对行政强制实施情况及存在必要性进行评价；三是公民、法人或者其他组织向行政强制的设定机关和实施机关提出意见和建议；四是制定机关认为不适当的，应当及时予以修改或者废止。
一、设定机关的评价
从根本上解决行政强制存在的问题，要靠设定机关从源头上把好关。根据本法的规定，行政强制由法律、行政法规和地方性法规设定。对行政强制评价的目的，是修改或者废止不适当的行政强制，行政强制的修改和废止也要由设定机关进行。因此，本法规定设定机关要定期对其设定的行政强制进行评价。评价的内容主要是必要性和对社会的影响。经过评价，认为不适当，就应当及时修改或者废止，至于什么是不适当，由设定机关作出判断。
二、实施机关的评价
立法规范社会实践，又来自于社会实践，对实践经验的总结，法律制定出来后，是否适合社会实践，实施的效果如何也要靠实践来检验。行政强制的实施机关是法律、法规的执行机关，在执法的第一线，对行政强制的实施情况最为了解，对行政强制是否有必要最有发言权，由实施机关对行政强制的实施情况及存在的必要性进行评价，非常合适。但是，设定行政强制是赋予实施机关权力，实施机关反映的情况是否真实，作出的评价是否公正，是行政强制评价制度能否真正落实的关键。实施机关应当根据执法情况，及时对实施中存在的问题进行分析，将意见报告给设定该行政强制的机关。
三、公民、法人或者其他组织的意见和建议
我们是人民民主专政的国家，人民群众是国家的主人，一切国家权力都来源于人民的授予，对国家机关的工作提出批评、建议是宪法赋予公民的基本权利。制定机关在设定行政强制时，要听取人民群众的意见，在实施后，也要听取人民群众的意见和建议。同时，人民群众又是行政管理相对人一方，是行政强制的对象，对行政强制的影响可能体会得更直接、更深切。设定机关对实施的行政强制进行评价，不仅要听实施机关的评价，还要充分听取公民、法人或者其他组织的意见和建议，这样才能作出正确的判断。根据本条的规定，公民、法人或者其他组织既可以向行政强制的设定机关提出意见和建立，也可以向实施机关提出意见和建议；既可以针对行政强制的设定提出意见和建议，也可以对行政强制的实施提出意见和建议。对于公民、法人或者其他组织提出的意见和建议，有关机关应当认真研究论证，并以适当方式予以反馈。本法没有明确具体的反馈方式，实践中可以根据具体情况通过回信、电话或者通过网络和其他媒体集中进行反馈。
四、制定机关认为不适当的，应当及时予以修改或者废止
制定机关对已设定的行政强制进行评价，主要目的就是了解、掌握该行政强制是否适应需要，实践中有没有什么问题，要不要进行修改，有没有继续存在的必要。经过分析评价，如果认为这项制度不合理，没有必要，就应当按照立法程序及时修改或者废止。