中华人民共和国行政强制法释义（第一章)
深圳医学律师
第一章 总则
第一条 为了规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。
【释义】本条是关于立法目的的规定。
行政强制法是行政法领域中的一部重要法律，与行政处罚法、行政许可法并称为行政程序立法“三部曲”。行政强制涉及的主要是“官民”关系，在构建社会主义和谐社会中，官民和谐是社会和谐的重要组成部分，只有官民和谐了，才能保障和促进社会和谐。在实践中，行政强制既存在“乱”和“滥”的问题，也存在“软”的问题。“乱”施和“滥”施行政强制侵害了老百姓的合法权益，难以建立和谐的官民关系，不利于构建和谐社会。“软”使正常社会秩序得不到维护，妨碍多数人的生活和工作，最终损害公共利益，对“官民”关系造成不利影响，也不利于构建和谐社会。行政强制法围绕行政权和当事人权利这一基本关系，将立法目的定位于规范、保障、监督行政强制权以及保护当事人权益，通过平衡公共利益和个人权益，使行政强制权能在法制轨道上平稳运行，解决“乱”、“滥”和“软”的问题，促进“官民”和谐、社会和谐。在立法过程中，有人对行政强制法的立法时机提出不同意见，认为制定行政强制法是确认和进一步加强行政强制权，将使已经失衡的“官民”关系更加偏向于行政机关，不符合构建和谐社会的要求。这是一种误解。法律追求公平、公正，是一门平衡各利益主体权利义务的艺术。行政强制法立足于兼顾公共利益和个人合法权益，并明确了相应的多重立法目的。首要立法目的是规范和监督行政强制权，同时监督与保障并重，从而保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序。
一、规范行政强制的设定和实施
职权法定是依法行政中的基本内容，行政机关的权限来源于法律规定，法律未规定的权力行政机关不得实施。行政权不是自然产生的，行政权也不得自授。要规范行政强制，首先要规范行政强制的设定权，即明确哪个国家机关以哪种形式赋予行政机关行政强制权。实践中，行政强制设定“乱”的问题较为突出，主要表现为：一是设定主体过多。除了法律、法规外，规章及其他规范性文件也在设定行政强制。二是设定权限太乱。由于除立法法规定限制人身自由以及商业银行法规定冻结存款只能由法律规定外，法规、规章及其他规范性文件有关行政强制权的设定权限没有统一规则，因此各类立法和规范性文件设定的随意性很大。三是设定的行政强制名称太多。根据学者统计，法律、行政法规、规章中行政强制的名称有260多种。同样的行政强制措施名称却有多样，如与扣押相近的有：强制扣押、暂时扣押、暂扣、扣留、暂时扣留、暂予扣留等。因此，行政强制法将规范行政强制的设定作为立法目的和主要任务，设专章规定行政强制的设定。这也是行政强制立法过程中讨论的热点和难点问题。
实践中，行政强制实施“滥”的问题也较为突出，主要表现为：一是实施主体太多。有权实施行政强制的机关多。有些行政机关将行政强制委托给一些单位，有的甚至是企业实施。在具体执法时，有的由行政机关临时聘用的人员实施行政强制，低素质执法队伍极易导致权力的滥用。二是对行政强制概念的理解乱。由于行政强制没有统一定义，有的行政机关为了规避行政处罚法的程序规定，避免败诉，倾向于将一些行政处罚理解为行政强制。三是实施程序缺乏统一规定，具体程序五花八门，也存在过分倚重强制，忽视教育、说理和社会效果的情形。四是滥用行政强制，还体现在以行政强制为手段，来实现其他管理目的。有的行政机关依法采取行政强制，其不是为了实现法定目的，而是为了实现其他行政管理目的。行政强制法将解决行政强制实施“滥”也作为主要任务，将规范行政强制实施作为立法目的，对行政强制的定义、方式和种类、实施主体、实施程序以及实施应遵循的原则作了较为明确的规定。
二、保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序
实践中，也存在行政强制实施“软”的问题，主要表现为行政决定不落实及执行难的问题。有的行政机关怕事不作为，对违法行为长期姑息，没有及时依法实施行政强制权，制止和纠正违法行为，造成了不好的社会影响。有的是行政机关申请法院执行，存在执行率不高、执行程序不规范、执行期限过长、缴纳高额执行费等情形。为此，行政强制法将保障和监督行政机关依法履行职责作为立法目的，兼顾保障和监督。
行政权是国家权力的重要组成部分，尽管行政权有容易被滥用的特点，但其是维护公共利益和社会秩序的主要力量。为了充分发挥行政权的有利一面，应当将行政权纳入法制轨道，并授予行政机关必要的行政权力，依法保障行政机关履行职责。行政强制法通过以下方面来保障行政机关依法履行职责：一是明确了行政机关可以依法实施行政强制权。有关行政强制措施和行政强制执行体制的规定，与我国行政机关所承担的繁重任务相匹配，确认了行政机关可以依照法律、行政法规、地方性法规的规定，享有相应的行政强制措施权和行政强制执行权。二是通过规范设定权保留了行政法规中已经规定的绝大多数行政强制权，地方性法规中有关查封、扣押的规定继续合法有效。将实际行政执法中必要的、合法的行政强制权保留下来，同时将不规范的行政强制权予以清理，有破有立，有效保障行政机关依法履行职责。三是针对目前行政强制程序普遍缺失的现状，强化程序规定，使行政强制权更加合理、合法。同时，根据实际行政执法情况，规定了简易程序，来保障行政机关在紧急情况下，也有能力履行好职责。四是规范行政机关申请法院强制执行程序，理顺关系，提高效率，做好衔接。行政强制法设专章规定了申请人民法院强制执行，明确了行政机关自期限届满之日起三个月内申请法院强制执行，同时明确了法院受理申请、作出执行裁定的期限等。另外，还规定了立即执行的情形。
监督行政机关依法履行职责是行政强制法的重要立法目的。现代行政法理论中，监督、约束行政权是行政法的重要任务。行政强制法主要从以下四个方面来实现监督目的：一是着力于明确行政强制权的界限，对行政强制的定义、种类、设定和实施作了统一规范，特别是明确了法律、法规以外的规范性文件不得设定行政强制。划清行政强制权的界限，为依法开展监督工作提供了尺度和标准。二是明确了实施行政强制权时的禁止性规定，加大了监督力度。行政机关及其工作人员不得利用行政强制权为单位或者个人谋取利益。行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。三是对违法实施行政强制的行为规定了法律责任。行政强制法在法律责任一章中对没有法律依据、改变行政强制对象、条件、方式以及违反法定程序等违法行为规定了责令改正、处分及赔偿等法律责任。四是规定了救济途径。公民、法人和其他组织对行政机关实施行政强制，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼，因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。
维护公共利益和社会秩序既是包括行政强制权在内所有行政权的正当性和实施目的所在，也是以行政强制权为规范对象的本法的立法目的。行政权作为必要的公权力，其起点和终点只能是公共利益，不能有自身利益。行政强制作为一类典型的行政权，其出发点是维持正常的行政秩序，保证行政决定内容的实现，体现对公共利益的维护。行政强制领域中的乱作为和不作为都违背了设置行政权的初衷，是对公共利益的损害。本法通过保障和监督行政机关依法履行职责，来实现维护公共利益和社会秩序。
三、保护公民、法人和其他组织的合法权益
对广大人民群众而言，行政强制权的行使，打击了行政违法行为，维护了公共利益，也从根本上保护了广大人民群众的利益。这时，公共利益和个人权益是一致的，依法实施行政强制权，也有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益。但是，行政强制涉及对当事人的人身权、财产权的限制和剥夺，违法行使会侵害当事人的合法权益。因此，要从程序上保护当事人的合法权益，实施错误的要赔偿。
在对违法者实施行政强制时，也有保护当事人合法权益的问题。行政机关既不能对违法行为视而不见，放纵违法行为，也不能对违法行为任意实施行政强制。为了实现官民和谐、社会和谐这一根本目的，行政强制法主要从以下几个角度作了规定：一是规范行政强制的方式和实施主体，使行政强制权师出有名、名正言顺。二是要求谨慎行使行政强制权，遵循最小侵害、强制与教育相结合等原则，做到有度、有节。情节显著轻微、没有明显社会危害的可以不采取行政强制措施；中止执行满三年未恢复执行的，不再强制执行等。三是从程序规则入手，做到说理充分、执法规范文明，保护当事人知情权等程序权利，约束行政机关的自由裁量权。
第二条 本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。
行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。
行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。
【释义】本条是关于行政强制定义的规定。
在本法制定前，行政强制不是法律概念，社会对行政强制的认识也不一致。本条明确了行政强制的范围，对行政强制措施和行政强制执行下了定义，有利于统一认识，也明确了本法的规范对象。
一、关于行政强制
受国外行政法理论的影响，我国早期的理论认为行政强制就是行政强制执行。1989年我国行政诉讼法出台，规定了行政强制措施和行政强制执行两个概念，这样行政强制包括行政强制措施和行政强制执行的观点逐步占了主流。本法将行政强制定位于行政强制措施和行政强制执行的上位概念，主要考虑到在我国行政强制措施和行政强制执行已经是法律概念，行政诉讼法中第十一条第（二）项规定了对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施，第六十六条规定了行政强制执行。尽管行政强制措施是我国所特有，在一定程度上偏于强调行政管理效率，但已经成为行政管理的重要手段，在社会转轨和行政体制改革需逐步推进的背景下，加强规范是方向，尚难一律取消。同时，从理论上看，行政强制措施和行政强制执行之间虽存在不同之处，但都具有行政性、服从性、物理性和依附性的特点，有较强的共性，使两者有必要归纳为一类行政行为。
在本法制定之前，由于缺乏行政强制的统一法律规定，加上行政执法中为了规避行政处罚法对行政处罚的规范，将一些负担性行政行为解释为行政强制，使得社会对行政强制认识并不一致。本条将行政强制确定为一个法律概念，明确了行政强制包括行政强制措施和行政强制执行，行政强制的以下特点有利于将行政强制与其他具体行政行为相区分。行政强制具有以下四个特点：（1）行政性，行政强制是发生在行政管理领域中，为了实现行政管理目的，主要由行政机关依照行政程序作出的行政行为。值得一提的是，申请法院强制执行中执行机关是人民法院，理论上行使的是司法权，但考虑到我国行政强制执行体制的现状，可将其理解为行政权的延伸，将一并纳入本法规范。行政性特点可以将行政强制与刑事强制及诉讼强制区分开。（2）服从性，即行政强制是典型的行政机关单方行为，当事人必须服从决定，没有自由选择的余地。服从性特点可以将行政强制与行政合同、行政指导、行政许可、行政给付等非强制性具体行政行为区分开。（3）物理性，即行政强制是直接作用于当事人人身、财产等权利，具有限制人身和改变财产物理状态效果的具体行政行为。其是发生可见动作的有形行为，而不是无形行为；不仅是意思行为，还是实力行为。物理性特点可以将行政强制与行政处罚、责令停止建设等行政命令相区分。（4）依附性，即行政强制尽管作为一类独立的具体行政行为存在，但依附性仍是其特点，行政强制本身不是目的，不能为了强制而强制，行政强制总是为其他行政行为的作出或者实现而服务的。
行政强制措施与行政强制执行的不同在于：（1）行政强制措施是在行政决定作出前行政机关所采取的强制手段。如行政执法人员在执法过程中发现违法行为，可以将违法行为涉及的财物进行查封、扣押，行政机关实施查封、扣押要交付查封、扣押决定书。这时向当事人交付查封、扣押决定书主要是为了证明查封、扣押事实的存在，行政机关还需要根据情况作出处罚决定或者处理决定。一般情况下，查封、扣押发生在行政机关作出处罚决定或者处理决定之前。而行政强制执行是在行政决定作出后，为了执行该行政决定所采取的强制手段，如对违法行为人处以罚款，当事人逾期拒不缴纳罚款，行政机关或者人民法院就可以依法从该违法行为人的银行账户上划拨相应的款项。（2）行政强制措施都是暂时性的，查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长三十日，法律、行政法规对期限另有规定的除外。而行政强制执行是终局性的，如执行罚款，将从当事人那里执行的罚款上缴国库，即执行终结，除非行政决定被撤销或者执行错误，该罚款不会回转。
另外，实践中关于行政强制还有两个争论：一是认为行政强制措施是行政强制执行和即时强制的上位概念，立论依据是认为行政强制措施是行政主体在行政执法过程中运用的具有强制性的各种手段和方法，进而分为“执行性”措施（行政强制执行）和“管理性”措施（即时强制）。该观点改变了行政诉讼法中行政强制措施的含义和定位，主要是为了与国外通行做法相一致，将行政强制限于强制执行和即时强制，废除行政诉讼法及其他单行法中我国特有的行政强制措施，属于重大调整。该观点看到了现有行政强制措施大大扩大了行政权的现状，对规范和约束行政权有积极意义，但显然与行政诉讼法及执法实践不一致。另外，仅从物理性特点界定行政强制措施失于片面，也不能涵括执行罚和代履行。因此，在行政强制法制定过程中，并没有采纳该观点。
二是即时强制的归类。尽管学界对即时强制的观点很不一致，但有两点共识：具有行政强制的特点，特别是有物理性特点，应当属于行政强制；情况紧迫性要求当场采取，有关程序可以事后补办或者简化。鉴于我国即时强制的争论较大，同时还有行政强制措施概念，因此行政强制法中并没有出现即时强制概念。考虑到即时强制既可能发生在行政强制执行领域中，如为防止火灾蔓延对房屋的立即强制拆除，此时行政决定与执行合二为一，无暇催告当事人自动履行；也可能发生在行政强制措施领域中，如警察发现“武疯子”伤人在即，将其直接扑倒控制，此时没有时间作出行政决定和履行批准程序，直接实施限制人身自由的强制措施。因此，考虑到即时强制的紧迫性特点，本法将即时强制的内容分散规定，分别在第十九条和第五十条规定了紧急强制措施和立即代履行。
二、关于行政强制措施
可以从以下几个方面理解行政强制措施：（1）行政强制措施是一类具体行政行为，不能理解为物理意义上的手段和方法。（2）行政强制措施是一类暂时性控制措施，不是对当事人人身、财产权利的最终处分。暂时性控制是行政强制措施依附性特点的体现，行政强制措施并不是对当事人人身、财产权利的剥夺，而只是暂时限制。如没收是对当事人财产权利的剥夺，但查封、扣押并不改变财产的所有权。剥夺和限制有时难以区分，如限制人身自由，剥夺也是限制，限制也是剥夺，这时要界定行政强制措施概念，应当从时间入手，行政强制措施限制人身、财产权利的时间相对要短得多，这也体现了暂时性的特点。这个特点在立法时也得到了遵循，规定行政强制措施的期限不能太长。（3）行政强制措施是为了便于行政决定的作出或者行政目的的实现，不能作为制裁手段。制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大是实施行政强制措施的前提。由此可以看出，行政强制措施要么是为维护行政秩序，将“场面控制住”，对违法行为予以当场制止，避免危害发生和控制危险扩大，此时行政强制措施作为物理性措施并没有制裁性；要么是为了防止证据毁损，对证据采取保全措施，以便之后作出行政决定。在实践中，要防止两种倾向：一是将行政强制措施作为逼迫当事人履行罚款等行政决定的手段，这与行政强制措施的特点不符。根据法律规定，行政机关有行政强制执行权的，可以依法采取强制执行手段，包括迫使当事人履行义务的一些行政强制措施。二是行政强制措施没有制裁性体现为期限较短，行政机关不能久扣、久封不决，将行政强制措施当成行政处罚。
另外，需要指出的是，制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大四类情形主要是为揭示行政强制措施的特点，也为设定行政强制措施提供指引，而不是普遍授权，不能作为实施的直接依据，且不能直接依据本条规定而实施行政强制措施。行政机关实施行政强制措施，必须依据本法有关设定权的规定有单行法依据。
三、关于行政强制执行
关于行政强制执行认识较为一致，理解行政强制执行可以有以下几点：（1）行政强制执行的前提是存在一个生效的行政决定，是执行行政决定的行为，目的是保障行政决定内容得到实现。（2）行政强制执行的效果是对当事人人身、财产权利的剥夺，但这种处分来自于作为执行基础的原行政决定，而不是来源于行政强制执行。（3）我国行政强制执行包括两种形式：行政机关自行强制执行和申请人民法院强制执行。其中申请人民法院强制执行主要由法院来执行，但并不妨碍在行政强制法中将其归入广义的行政强制执行概念中，适用行政强制执行的基本原则，以及规定具体申请和受理程序，至于如何执行则适用行政诉讼法、民事诉讼法中有关强制执行的规定。（4）行政强制执行的具体方式包括三类：执行罚、代履行和直接强制执行。
第三条 行政强制的设定和实施，适用本法。
发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。
行政机关采取金融业审慎监管措施、进出境货物强制性技术监控措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。
【释义】本条是适用范围的规定。
法律的适用范围是指法律适用的效力范围，包括空间范围、时间范围、对象范围和行为范围。由于空间范围、时间范围、对象范围具有一定普遍性，通常适用于本国境内、从实施之日起至失效之日止的本国机关单位、企业和公民，因此一般法律中都不加以规定，只有在需要作出特别规定时才规定。行为范围包括行为主体和特定行为，每一部法律所规范的行为范围都不相同，因此一般法律都会在总则中将其所规范的行为范围作为适用范围加以规定。
一、行政强制的设定和实施
行政强制法以行政强制权作为规范对象，应当对行政强制权的设定、决定、实施、监督、救济等诸环节加以规范。考虑到决定实施行政强制权需要考虑各种实际情况，各领域情况也不同，以单行法作出规定为宜；我国有关行政权的法律监督和救济机制较为全面，也有相应专门法律，行政强制法做好法律之间衔接规定即可。同时，设定是源头，是制定规则、赋予行政强制权的环节，实施是具体执行，使法律规定落到实处，这两个环节非常重要，应当由行政强制法作出统一规范。因此，行政强制法将行政强制的设定和实施作为规范重点和抓手，明确了法律、行政法规、地方性法规各自的设定权，加强了行政强制实施程序制度建设，规范了实施主体和强制方式。
在立法中，设定不同于规定，设定是创设新的规范，规定是对创设的规范进行具体化。法律可以设定各种行政强制，一般来说，法律中规定行政强制属于设定。在没有上位法或者有上位法但没有规定行政强制，行政法规和地方性法规规定相应的行政强制是设定；如果上位法设定了行政强制，在规定的对象、条件、种类范围内，行政法规和地方性法规作了具体规定，则属于规定。本法并没有对规定权限作出限制。但是，规定必须符合保证国家法制统一原则，不得超越上位法的规定。本法对设定权作出了明确规定，主要是规范设定权，加强源头控制，解决设定乱的问题。因此，设定权是有关行政强制立法权的分配问题，也就是哪一级国家机关，哪一类性质的国家机关有设定行政强制的权力。有关设定权是本法立法重点。
针对单行法中有关行政强制程序规定少、不统一、不规范的问题，本法从程序公正、规范执法、保护当事人的程序权利角度出发，对行政强制措施和行政强制执行的实施程序作了规定。通过健全和完善行政强制实施程序，从观念上尊重当事人的主体地位，从权利上保护当事人的知情权、陈述权、申辩权，从形象上促进行政机关树立依法行政、公正、公平形象，从执法上防止行政机关暗箱执法、恣意行政，从效果上增强行政执法行为的权威性和公信力，以期得到社会理解和支持，最终目的是通过依法、有理、有节实施行政强制权，维护法律的尊严，保护最广大群众的利益，促进社会长治久安。
二、本法与其他单行法的关系
本法确定适用范围的方法是概括纳入加列举排除，以尽可能地扩大适用范围。有关符合本条规定，属于行政强制措施和行政强制执行的设定和实施，原则上都应当适用本法的规定。这确定了本法与其他法律的关系，本法作为新法、基本法，原则上是优先适用。考虑到一些实际情况，有些行政法规也设定了行政强制，且是必要的，有的根据部门实际情况规定了具体程序，因此本法还规定了例外情形，即有些情况下，其他法律、行政法规有规定的，从其规定；没有规定的，依照行政强制法执行。这些例外情形有：本条第二款、第三款规定的应急措施或者临时措施、金融业审慎监管措施、进出境货物强制性技术监控措施；第二十条有关限制人身自由强制措施程序；第二十五条规定的查封、扣押期限，第三十二条规定的冻结期限；除上述情形外，凡超越本法有关行政强制设定权的设定行为，都归于无效；与本法规定的程序不一致的，适用本法。
三、有关应急措施、临时措施、金融业审慎监管措施和进出境货物强制性技术监控措施
根据本条第二款、第三款规定，有关突发事件中应急措施、临时措施以及金融业审慎监管措施和进出境货物强制性技术监控措施的设定和实施程序主要适用其他法律、行政法规的规定。换言之，有关突发事件中应急措施、临时措施以及金融业审慎监管措施和进出境货物强制性技术监控措施不适用行政强制法有关实施程序的规定。但仍应遵循维护法制统一、合法合理等原则以及实施主体资格、告知和陈述申辩等一些基本程序权利等规定。
本条所规定的应急措施、临时措施，是指在突发事件中依法采取的性质属于行政强制措施的应急处置措施。突发事件是指突发事件应对法中所称的突发事件，包括自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件，是一种涉及人数多、社会关注度高、社会危害严重、影响大的阶段性公共危机，需要公权力的介入和动用社会人力、物力才能解决。除了突发事件应对法外，还有多部法律、行政法规规定了突发事件中可采取的应急措施和临时措施。需要指出的是，不能对应急措施、临时措施作扩大理解，必须是在宣布为突发事件后采取的应急措施或者临时措施。在上述法律、行政法规中规定的其他行政强制措施的设定和实施应当适用行政强制法的规定。
根据银行业监督管理法、证券法、保险法等规定，在金融机构违反审慎经营规则，行为严重危及该金融机构的稳健运行，损害客户合法权益时，金融业监督管理机构可依法采取限制分红、限制资产转让、限制股东转让股权、阻止直接责任人员出境和禁止其处分财产权利等审慎监管措施，这些措施性质上属于行政强制措施。本条所规定的进出境货物强制性技术监控措施，是指进出口商品检验部门按照国家技术规范的强制性要求或者参照国外有关标准开展的进出口商品检验工作。有关法律、行政法规还有海关法、食品安全法、畜牧法、国境卫生检疫法等。
在突发事件中和金融业审慎监管、进出境货物监管中排除本法优先适用，主要考虑有关突发事件和金融业审慎监管、货物强制性技术监控措施的情况特殊。突发事件是一种特殊的社会状态，具有阶段性的特点，在发生突发事件的情况下，公共利益处于突出地位，行政机关依法采取应急处置措施不同于一般的行政执法，需要体现快速、有效、有力的特点。金融业关系国家金融秩序和群众的切身利益，有着特殊的运行规律和管理规则，为保证金融机构稳健运行，需要展开审慎监管。进出境货物强制性技术监控关系到重大公共利益，也需要特殊规定。另外，在上述领域中法律规定已经较为齐备，排除适用并不会导致滥用权力。
第四条 行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。
【释义】本条是关于行政强制合法性原则的规定。
权力法定是一项宪法原则，任何公权力都须有法律授权。合法性是行政权的正当性所在，也是对行政权的最基本要求。
行政强制作为一项重要的行政权力，其设定和实施都必须遵循合法性原则，做到依法行政。行政强制领域中合法性原则体现为行政强制的设定和实施应当依照法定的权限、范围、条件和程序。
一、按照法定的权限、范围、条件和程序设定行政强制
（1）按照法定的权限设定行政强制。首先，有权设定行政强制的只有法律、行政法规和地方性法规，规章和其他规范性文件都没有设定行政强制的权限。从机关看，只有全国人大及其常委会、国务院和有立法权的地方人大及其常委会才有设定行政强制的权限。其次，有权设定行政强制的机关，应当按照立法法、商业银行法、邮政法和本法的规定设定行政强制。根据立法法的规定，限制公民人身自由只能由法律设定。根据商业银行法的规定，冻结存款只能由法律设定。根据邮政法的规定，扣留（冻结）邮政汇款只能由法律设定。本法第十条、第十一条规定了有关行政强制措施的设定权，第十三条规定了行政强制执行的设定权。因此，法律、行政法规和地方性法规的设定权限不同。具体而言，法律有权设定所有行政强制；行政法规有权设定除限制公民人身自由和冻结存款、汇款和其他应当由法律设定的行政强制措施以外的其他行政强制措施；地方性法规有权设定查封、扣押措施。再次，法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的，行政法规、地方性法规不得作出扩大规定。法律中未设定行政强制措施的，行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施。最后，没有行政强制设定权的机关和组织，一律不得设定行政强制。规章及其他规范性文件都不得设定行政强制。（2）按照法定的条件设定行政强制。行政管理事务复杂，需采取行政强制措施的条件各不相同，本法不可能一一列举，但抽象出了一般条件和原则作为指引，如本法第二条中设定行政强制措施一般应符合制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大的条件。同时也应当遵循必要性和合理性原则，本法第五条规定，采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定行政强制。实践中，有些为了实现行政处罚而设定行政强制措施，这是值得讨论的，行政处罚的实现应当由行政强制执行制度解决。依法作出的行政决定应当得到执行，因此行政强制执行的设定没有条件限制。至于行政强制执行中如何划清行政机关自行强制执行和申请法院强制执行，按照本法的规定除了法律规定行政机关直接强制执行外，其余的申请法院执行。（3）按照法定的程序设定行政强制。设定行政强制是一种立法行为，按照法定程序设定行政强制，就是按照有关法律、行政法规和地方性法规的立法程序设定。对设定行政强制，本法还专门规定了有关起草程序。本法第十四条规定，起草法律草案、法规草案，拟设定行政强制的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政强制的必要性、可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。
二、按照法定的权限、范围、条件和程序实施行政强制
行政强制措施的权限、范围和条件主要由各个单行法律、法规规定，行政强制措施的程序主要由本法规定。行政强制执行的权限、条件和程序主要由本法规定，此外，也有一些其他法律规定了行政强制执行的权限、条件和程序。（1）按照法定的权限实施行政强制。原则上，有权实施行政强制的只有行政机关，但并不是所有的行政机关都可以实施行政强制，必须是对社会事务实施管理、承担行政管理职能、依照法律法规授权具有行政强制权的行政机关。同时，依法具有行政强制权的行政机关只能在法定职权范围内实施，不得超越本机关的职权范围，也不得实施其他行政机关的行政强制权。考虑到执法实践需求，本法第七十条规定，法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织在法定授权范围内，以自己的名义实施行政强制措施。在代履行中，行政机关委托的第三人并不是实施行政强制，而是代替当事人履行义务。（2）按照法定的条件实施行政强制。由于行政管理多样、复杂，因此难以归纳出所有行政管理领域中都适用的实施条件，只能给设定和实施行政强制给出一定指引，即制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大，具体实施条件留给单行法作出规定。行政机关实施行政强制应当按照法定条件，不得随意实施。（3）按照法定的程序实施行政强制。法定程序既包括本法规定的一般程序，也包括有关单行法中规定的程序。适用规则是程序从新，本法有规定的依照本法，但本法作出特别规定的除外。如果本法没有规定，单行法有规定的，依照单行法执行时适用。本法第三章、第四章较为详尽地规定了行政强制措施和行政强制执行的实施程序，这些规定行政机关在实施时都应当严格遵守。
第五条 行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。
【释义】本条是关于行政强制适当原则的规定。
行政权的行使既要合法，也要合理、适当。适当原则也称为合理性原则，是在合法性基础上的对行政机关的更高要求，目的是防止自由裁量走向恣意。合理行政已经成为共识，国务院关于《全面推进依法行政实施纲要》中就规定：合理行政是依法行政的基本要求，行政机关行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。本条明确行政强制的设定和实施都应当适当、合理，要符合比例原则。
一、设定行政强制应当适当
这是对法律、法规的立法机关提出的要求，要求设定行政强制时，应当保持谨慎的态度，在维护公共秩序和保护公民权利之间掌握平衡，既不能规定过多强制，将强制当作包治良药，也不能因噎废食，忽视了强制的作用，对行政管理实际需求视而不见。依法具有行政强制设定权的立法机关，应当根据要达到的行政目的和具体情况，在是否设定行政强制、设定什么样的行政强制、什么情况和条件下设定行政强制等问题上遵循适当原则，发挥立法智慧，作出合理判断。本条还进一步明确，采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定行政强制。本法第十四条有关起草单位拟设定行政强制，必须采取听证会等正式形式听取意见，并说明设定的必要性、可能产生的影响以及听取和采纳意见情况。本条规定与第十四条规定的立法精神是一致的。
二、实施行政强制应当适当
这是对行政强制的实施机关提出的要求，要求在行政管理过程中，在选择执法方式和执法时机时，应当根据实际情况全面考虑，对行政强制应当持慎重态度，不得动辄采取行政强制。具体而言：（1）情节轻微的，能不实施就不实施。本法第十六条规定，违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害的，可以不采取行政强制措施。第三十九条规定，对没有明显社会危害，当事人确无能力履行，中止执行满三年未恢复执行的，行政机关不再执行。同时，本条第二款规定当事人不依法履行行政决定时，应当优先使用非强制手段迫使当事人自动履行。（2）查封、扣押、冻结的财物价值应当适当。本法第二十三条规定，查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物；不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品。第二十九条规定，冻结存款、汇款的数额应当与违法行为涉及的金额相当。（3）行政机关在依法强制执行时，所选择的强制手段应当适当。首先应当优先使用间接强制手段，包括代履行和执行罚。在代履行和执行罚无法实现行政目的时，才适用直接强制执行。在实施直接强制执行时，也应当遵循适当原则，选择适当的强制手段。本法并没有对直接强制执行的手段作出统一规定，在多种强制手段都可以实现行政目的的情况下，行政机关应当选择对当事人损害最小的方式。
三、对适当原则的具体理解
适当原则是行政法领域中的一项普遍原则，在行政强制领域中，也称比例原则。所谓比例原则，是指行政机关在可以采用多种方式实现某一行政目的的情况下，应当采用对当事人权益损害最小的方式，这样做才是适当和合理的。根据比例原则，在强制手段和非强制手段都能达到行政管理目的时，应当采用非强制手段，不得采用强制手段；在实施强制手段时，在达到行政目的的前提下，应当采用对当事人损害最小的措施。
第六条 实施行政强制，应当坚持教育与强制相结合。
【释义】本条是关于教育与强制相结合原则的规定。
法律的功能有规范、引导及惩罚。引导与惩罚是法律中最常用，也是较有效的两项手段。这两项手段看似一文一武，截然不同，但在法律范畴中，在将法律规定转化为人们行为规范的目标下，两者却是相互促进、高度统一的。法律是让人们遵守，而不是让人们违反的，因此惩罚不是目的，教育和引导守法才是目的。倡导性规定从社会发展和良好秩序角度循循诱导，劝人为善，这样法律规定才能深入人心。而惩罚性规定从承担不利后果角度，迫使当事人遵纪守法，惩罚机制通过威慑力和切身之痛使法律规定发挥作用，起到教育违法者和他人的目的。明确的不利法律后果，其劝导作用是无法取代的。虽然不同法律有所侧重，但几乎没有一部法律只采用劝导或者惩罚一项手段。行政强制法的规范对象是行政强制，强调劝导、教育不仅符合立法规律，也是必要的。只有将强制与教育相结合、结合好，才能使人民群众认同、接受、自觉遵守行政强制法的规定，才能使强制有权威、起实效，才能促进社会和谐而不是破坏和谐氛围。
行政强制是一类负担性行政行为，实施的对象是公民、法人和其他组织的人身、财产等权利，实施的结果是对人身、财产等权利的限制和剥夺，因此不仅不能滥用、违法实施行政强制，还应当从构建和谐社会的高度，强调少用、慎用、善用、用好行政强制，绝不能形成无强制不行政、无强制不管理的思维定式。行政强制不是目的，通过必要的行政强制纠正违法行为，教育违法者和其他公民自觉守法，形成人人守法，个个自觉维护社会秩序和行政秩序的良好社会习惯才是目的。因此，实施行政强制不能片面强调行政强制，而应当坚持教育与强制相结合。对此，应当注意几点：一是坚持教育与强制，首先要广泛宣传教育，使广大人民群众了解行政强制法的立法精神和具体规定，这不仅是立法者的义务，也是行政执法者的义务。二是教育与强制相结合，应发挥教育的作用。在行政管理过程中，把行政强制更多地作为一项威慑武器、备用手段。将教育与强制相结合，首选教育，经教育能达到行政管理目的的，不再实施强制，只有经教育仍无效果或者情况紧急的，才付诸于行政强制。三是教育不是自上而下的说教，也不是行政机关的恩赐，而是行政机关的一项法定义务。执法人员应当本着客观、公道之心，摆事实、讲道理，了解情况，从实际出发，兼顾公私利益。四是强制中有教育，教育中有强制。在制作行政强制决定前要催告，实施行政强制时要说理。在催告或者实施前，只要当事人愿意自动履行的，应当立即停止强制执行。同时，教育不能成为恶意逃避惩罚和制裁的漏洞，在催告过程中一旦发现当事人有故意逃避履行行为的，应当立即执行。
教育与强制相结合原则体现在本法很多具体规定中。如违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害，可以不采取行政强制措施。行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出。经催告，当事人履行行政决定的，不再实施强制执行。行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。
第七条 行政机关及其工作人员不得利用行政强制权为单位或者个人谋取利益。
【释义】本条是关于不得利用行政强制权谋取利益的规定。
行政机关依法代表国家行使行政强制权，行政经费统一由财政纳入预算予以保障，因此行政机关及法律、行政法规授权的组织不应当有自己的利益。在社会主义市场经济中，行政权处于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的地位，其管理、引导、监督的角色要求不应当参与市场竞争，与民争利。在行政执法过程中，行政权只有处于超脱的地位，才能公正执法，履行法律赋予的职责，一旦有了利益冲动，必然影响依法行政。
实践中，有的行政机关利用行政强制权为单位或者个人谋取利益；有的还围绕行政强制形成利益链，以行政强制权作为谋取小集体或者个人利益的工具；有的擅自使用查封、扣押的财物，收取高额查封、扣押费用等。对此，本法明确规定了不得利用行政强制权谋取利益原则，并体现在很多具体规定中。（1）不得使用被查封、扣押的财产。本法第二十六条规定，对查封、扣押的场所、设施或者财物，行政机关应当妥善保管，不得使用或者损毁；造成损失的，应当承担赔偿责任。（2）不得收取保管费。本法第二十六条规定，因查封、扣押发生的保管费用由行政机关承担。（3）收支两条线。本法第四十九条规定，划拨的存款、汇款以及拍卖和依法处理所得的款项应当上缴国库或者划入财政专户。任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分。第六十条第四款规定，划拨的存款、汇款以及拍卖和依法处理所得的款项应当上缴国库或者划入财政专户，不得以任何形式截留、私分或者变相私分。（4）合理确定代履行费用。本法第五十一条规定，代履行费用预算应当在实施代履行前告知当事人。代履行费用应当按照成本合理确定。
第八条 公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。
公民、法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的，有权依法要求赔偿。
【释义】本条是关于公民、法人或者其他组织的程序权利和权利救济的规定。
一切权利都需要有救济途径，否则权利就得不到真正保障，可能只是纸面上的权利。同时，权力需要监督，当事人监督有着不可取代的作用。考虑到当事人监督中个人与行政机关的力量差距悬殊，需要在法律中明确监督渠道（参与行政程序、行政诉讼、行政复议、行政申诉、信访、国家赔偿等）和权利（诉权、行政程序权利等）。行政强制是行政权对公民、法人和其他组织财产权、人身权等权利的限制和剥夺，因此无论从权利保护角度，还是权力监督角度，都应当明确当事人的权利及权利救济。本条主要体现了正当程序原则，明确了当事人的基本程序权利和救济权利。我国目前还没有行政程序法，但正当程序观念已经被广泛接受，在行政处罚、行政许可、行政诉讼等法律中一以贯之，国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中明确将程序正当作为依法行政的基本要求，要求严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。
一、陈述权、申辩权
陈述权、申辩权是一项基本程序权利，其法理依据是：在作出对当事人不利决定前，应当听取当事人的意见。这样做有利于执法人员全面掌握情况，防止偏听偏信，保证行政决定的客观、公正，同时尊重当事人主体地位，树立政府文明执法的形象。陈述权重在陈述，指当事人对行政机关实施行政强制所认定的事实及适用法律是否准确、适当，陈述自己的看法和意见，同时也提出自己的主张和要求。申辩权重在意见交锋，指当事人针对行政机关提出的证据和处理决定，提出不同意见，申述理由、加以辩解。
二、申请行政复议、提起行政诉讼和申请行政赔偿
法律救济是事后监督的重要方式，法律救济权也是当事人一项重要权利。法律救济途径主要有行政复议、行政诉讼和国家赔偿诉讼三种。行政复议法第六条第（二）项和行政诉讼法第十一条第（二）项都明确将“限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施”纳入了受案范围，因此当事人对于行政强制措施不服的，可以申请行政复议或者提起行政诉讼。
对于行政强制执行的法律救济有一些争议。首先是对行政强制执行不服的，能否申请行政复议或者提起行政诉讼。对此，行政复议法和行政诉讼法都没有明确规定。有的认为，行政强制执行依附于基础行政决定，本身没有独立性，不应有救济途径。有的则认为，行政强制执行源于基础行政决定，但应当与基础行政决定相分离，实施行政强制执行有一套法定规则，有对其监督的必要，应当有救济途径。考虑到行政复议和行政诉讼的对象是具体行政行为，行政复议法第六条和行政诉讼法第十一条关于适用范围的规定中都有兜底条款“其他具体行政行为”，因此关键是判断行政强制执行是否是具体行政行为。1991年最高人民法院在《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》（已废止）中曾对具体行政行为作了界定：具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。简单地讲，具体行政行为就是行政机关针对特定当事人就特定具体事项作出的单方行为。行政强制执行中行政机关自行执行的，应当符合两个“特定”特点。
其次是怎么救济，是单独就行政强制执行救济，还是与基础行政决定一并救济。这需要具体分析。原则上应当允许当事人分别就基础行政决定和强制执行申请行政复议和提起行政诉讼。当事人对基础行政决定没有异议，只认为行政强制执行违法的，应当单独就行政强制执行提出行政复议或者诉讼；当事人对基础行政决定不服的，可以对基础行政决定和行政强制行为提出行政复议或者诉讼；有的单行法规定，在法定期限内既不申请复议又不提起诉讼的，才可强制执行，这种情况下，由于基础行政决定的救济期限已过，只能就行政强制执行行为寻求救济。
值得一提的是，有的情况下，当事人对基础行政决定不服，提起行政诉讼后，法院维持了行政决定或者驳回了当事人诉讼请求，进入强制执行阶段，当事人又对强制执行决定提起行政诉讼的，法院如何审查。对这个问题行政强制法没有明确规定，实践中也有争议，解决的原则是既不能程序过分繁琐，又不能剥夺当事人救济权利。有的主张对于维持行政决定的，行政机关可以申请强制执行行政判决。对于驳回当事人诉讼请求的，行政机关可以申请法院强制执行行政决定，法院在审查时，应当适当简化，审查集中在强制执行行为本身的合法性。这需要进一步实践，待成熟后进一步完善制度。
本法及有关单行法对行政强制执行的实施主体、实施手段和实施程序作了规定，对行政强制执行进行审查时，可以进行相应合法性审查，如是否有实施行政强制执行权的法定主体资格，该主体资格原则上只能由法律规定；是否在强制执行过程中查封、扣押了与违法行为无关的财产，以及公民个人及其所扶养家属的生活必需品；是否依法催告并制作强制执行决定书等。
对违法行为的救济，除了要求撤销、变更或者确认违法行为外，还有对违法行为所造成损害要求给予国家赔偿。我国国家赔偿法第三条和第四条明确将违法采取限制公民人身自由的行政强制措施和违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施纳入赔偿范围。虽然国家赔偿法对行政机关强制执行作出明确规定，按照前述理由，行政机关强制执行属于具体行政行为，可以归入国家赔偿法第三条和第四条中“其他违法行为”，也应当纳入国家赔偿范围。本法第六十六条规定了国家赔偿的情形。
三、申请司法赔偿
国家赔偿法第三十八条规定，人民法院对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误，造成损害的，赔偿请求人要求赔偿的程序，适用本法刑事赔偿程序的规定。该规定中“执行错误”主要指判决、裁定及其他生效法律文书错误，以及在执行中有违法行为。本条明确规定须在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围的行为。这里有争议的是，对于行政机关申请人民法院强制执行，因基础行政决定违法导致强制执行行为违法的，应当由谁来承担赔偿责任。这里可以借鉴国家赔偿法第八条的规定，经复议机关复议的，最初造成侵权行为的行政机关为赔偿义务机关，但复议机关的复议决定加重损害的，复议机关对加重的部分履行赔偿义务。在申请法院强制执行中，法院裁定执行，且没有变更基础行政决定的，因基础行政决定违法损害当事人合法权益的，应当由申请执行的行政机关承担主要赔偿责任。