实施行政强制法应当注意的十个问题|2012
深圳医学律师
行政强制法是继行政处罚法、行政许可法之后又一部规范行政权的重要法律。它的制定和实施，是中国特色社会主义法律体系的重大完善，对保护公民、法人和其他组织合法权益，促进行政机关依法行政和法治政府建设，具有十分重要的意义。这部法律较好地实现了公民权利保护和行政管理效率的平衡、行政权与司法权的平衡，规范了行政机关强制执行的种类和程序，并且对行政机关申请人民法院强制执行的申请期限、审查原则、审查期限、催告程序等问题作了新的规定。审判实践中，对该法与原有相关法律规范的衔接问题仍有不少模糊之处，需要进一步予以明确。
一、行政强制法生效前行政决定的申请期限问题
根据行政强制法第五十三条规定，行政机关申请人民法院强制执行的期限为行政决定起诉期限届满之日起3个月内；而最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《若干问题解释》）第88条规定，行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。因此，在2012年1月1日后，行政机关申请人民法院强制执行的期限，应当按照行政强制法所规定的3个月期限执行。但对行政机关在2012年1月1日前生效的行政决定的申请期限问题，究竟是应当按180日的期限执行，还是按3个月的期限执行，存有不同意见。一种意见认为，根据法不溯及既往原则，对于2012年1月1日前生效的行政决定，且行政机关在2012年1月1日之后向人民法院申请强制执行的，都应当适用《若干问题解释》中180天的规定。另一种意见认为，行政机关申请人民法院强制执行是一个程序问题，因此应当本着“实体从旧、程序从新”的原则适用行政强制法的规定，一律按3个月期限来确定。第三种意见认为，应将2012年1月1日前生效的行政决定区分不同情况：对于行政决定的申请期限在2012年1月1日前开始计算的，应当适用180天的规定；对于2012年1月1日后开始计算的，应当适用3个月的规定。笔者认为，行政机关申请人民法院强制执行的前提，是行政管理相对人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼；在此期限届满后，行政机关方取得申请权，此时才产生申请期限问题。因此，应当以行政强制法施行的时间点来进行判断。如果行政管理相对人申请复议或者提起诉讼的期限在2012年1月1日前已经届满，应当认为行政机关已经取得申请权，也就相应地依照《若干问题解释》的规定取得了180日的申请期限。即使行政机关是在2012年1月1日后才提出强制执行申请，也应当认可180日的申请期限。但如果行政管理相对人申请复议或者提起诉讼的期限在2012年1月1日前仍未届满，行政机关尚未取得申请权，则是在行政强制法生效后才取得申请权，而由于此时《若干问题解释》规定的180日期限已经不能再继续执行，只能按照行政强制法的规定确定行政机关具有3个月的申请期限。同时，从权利形成的角度来看，行政机关的申请执行权并不宜简单认定为是程序性问题，更多是实体问题而衍生出的实体法律问题，因此，不能简单套用“实体从旧、程序从新”的法律适用原则。当然如果进一步细化，还可以再进一步规定：被执行人的法定期限在2012年1月1日前届满的，行政机关可以依据《若干问题解释》第88条的规定自被执行人的法定期限届满之日起180日内申请人民法院强制执行。但在2012年1月1日后180日的期限尚剩余时间超过3个月的，按3个月计。剩余时间不超过3个月的，按实际剩余天数计算。但笔者认为，为便于执行，不宜再作如此复杂的规定。
二、3个月申请期限的性质问题
《若干问题解释》第88条的规定，实际上承认了对行政机关有正当理由的逾期申请，人民法院仍应受理。这一例外规定，有利于确保生效行政决定的强制执行，也受到不少行政机关的欢迎。但在行政强制法制定过程中，有人认为，与民事权利主体申请人民法院强制执行不同，行政决定是代表国家作出的，具有公权力性质。行政决定作出后，当事人不主动履行且行政机关也无强制执行权的，该行政机关就应当尽快申请法院强制执行。这既有助于提高行政管理效率，尽快稳定行政法律关系，也是行政机关履行自身职责的一个重要标志。因此，为了给行政机关增加压力，提高其行政管理效率和水平，督促其尽快履行申请法院强制执行的职责，维护公共利益，防止久拖不决，甚至是故意拖延申请强制执行，行政机关应在一个不变的期间内向法院申请强制执行，不应当给其逾期申请的机会。因此，行政强制法第五十三条规定的3个月期限即为除斥期间，没有中止、中断之说。{1}即从起算点算起，行政机关必须在3个月内提出申请，逾期提出申请的，人民法院均应不予受理。笔者认为，行政强制法将3个月期限确定为不可变期间固然有其积极意义，但此规定是否过于激进、是否符合当前行政管理的国情，尚有待实践去回答。
三、权利人的申请资格问题
行政机关不申请强制执行，生效行政决定所确定的权利人能否代替行政机关作出申请，行政强制法没有作出明确规定。《若干问题解释》第90条规定，行政机关根据法律的授权对平等主体之间的民事争议作出裁决后，当事人在法定期限内不起诉又不履行，作出裁决的行政机关在申请执行的期限内未申请人民法院强制执行的，生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利承受人在90日内可以申请人民法院强制执行。享有权利的公民、法人或者其他组织申请人民法院强制执行具体行政行为，参照行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为的规定。司法解释的上述规定，实际上赋予了权利人直接申请人民法院强制执行的权利，目的即在于防止行政机关消极怠工，或因各种原因故意不申请执行，而导致权利人合法权益无法落实。比如，拆迁人与被拆迁人因安置补偿金额问题发生争议，拆迁人申请建设行政主管部门裁决，后建设行政主管部门作出了拆迁安置补偿裁决，决定拆迁人依法支付一定金额的安置和补偿费用，同时要求被拆迁人将房屋拆除，逾期将申请人民法院强制拆迁。拆迁人依法支付了安置补偿费用后，被拆迁人仍拒绝搬迁。而建设行政主管部门因各种原因也不申请人民法院强制执行。根据上述司法解释的规定，拆迁人作为拆迁裁决所确定的权利人在行政机关不依法申请执行的前提下，可以在一定期限内自行申请人民法院强制执行。法院依法受理后也可以作出准予强制执行的裁定。但这样的制度设计存在以下问题：一是在行政诉讼法没有规定的情况下，最高法院的司法解释是否适宜突破并创设新的机制？二是这样的制度设计表面上保护了权利人的权利，但却又有纵容行政机关放弃职守之嫌。行政机关的权力既是其职责，更是其义务。申请人民法院强制执行权是行政机关的一项重要职权和职责，更是其应尽的义务。若制度设计认可行政机关放弃职守而不承担责任，而转由权利人行使本属行政机关的申请权，实际上默许了行政机关放弃职责。三是人民法院认可权利人的申请权并受理此类案件，将在审查中存在不少操作困难。比如证据材料的收集、行政机关的配合、被执行人异议的处理。因此，笔者认为，行政机关代表国家作出行政决定之后，也必须保证行政决定得到实施。在行政强制法实施后，行政机关应当是能够申请人民法院强制执行的唯一主体，人民法院似乎不宜再继续受理权利人直接申请的执行。从行政强制法将3个月申请期限定性为除斥期间这一点上看，行政强制法的立法本意正是在于强化对行政机关申请权的监督和督促。当然，为了更好地保护生效行政决定所确定的权利人的利益得以实现，权利人可以在申请期限内要求、督促行政机关履行申请执行的义务。如果因行政机关不申请而导致行政决定无法得到实施，则权利人可以另行起诉行政机关不依法履行法定职责。行政机关怠于行使申请权或者因其过错未及时申请给权利人造成损失的，则应当依法承担相应的赔偿责任。行政机关的上级机关或者监察机关，还应对不履行申请职责的负责人或主要责任人依法追究行政责任或者追偿责任。我们有理由相信，只要真正落实现已存在的严密的责任体系，就可以较好解决地行政机关不申请执行生效决定的问题。
四、法院对强制执行申请的审查原则问题
人民法院对行政机关强制执行的申请究竟应当是形式审查还是实质审查，一直存有较大的争议。所谓形式审查，通常理解为，申请执行人对所提交的材料的真实性负责，人民法院只是对申请人提交的材料是否齐全、是否符合法律规定的形式进行审查。只要符合了这两个条件，人民法院就应裁定执行。而所谓实质审查是指人民法院对行政机关强制执行申请是否具备法定条件、提交的材料是否真实、有效、合法、完整，是否符合国家法律、法规和政策规定等进行全面审查。坚持形式审查原则的观点认为，行政机关申请人民法院强制执行的前提，通常是行政管理相对人已经放弃了申请复议权和起诉权，行政决定已经发生了实质上的确定力和不可争力，{2}此时人民法院仅仅是一个执行机关，对于行政机关的申请进行审查时，只要简单地走一个过场，直接裁定准予执行即可。因此，人民法院只需要从形式看行政机关的申请是否符合条件、申请材料是否齐全即可。而坚持实质审查的观点认为，确立人民法院受理行政机关强制执行申请的本意，一方面是为了限制行政机关直接行使行政强制权，另一方面也是为借助于人民法院中立、客观的地位对行政决定的合法性进行审查和监督。目前，总体而言，不论是行政机关的执法水平还是相对人的法律素养都仍有较大提升空间，有相当一部分已经生效的行政决定仍存在违法之处；且相对人不申请复议或者提起诉讼，有的不是因为接受这样的行政决定，而是其他各种复杂的原因造成。因此，人民法院对行政机关的非诉强制执行申请应当进行实质性审查；对行政决定的合法性进行全面审查，即使相对人没有提出，行政决定只要有违法之处就应一律裁定不予执行。行政强制法最终确定的非诉强制执行的审查原则是书面审查原则。所谓书面审查，是指人民法院对于行政机关强制执行的申请能否成立、是否应当裁定准予执行，仅针对行政机关提供的书面材料进行审查。如行政机关提供的书面材料能够证明其申请强制执行符合法定条件，能够证明申请执行的行政决定合法，则人民法院应当及时作出执行裁定。但如果行政机关提供的书面材料不能证明其申请符合条件或者不能证明申请执行的行政决定合法，则人民法院就可能裁定不予强制执行，或者进一步通过行政强制法第五十八条规定的程序，听取被执行人和行政机关的意见。笔者认为，行政强制法所确立的书面审查，既不是形式审查，也不是实质审查，而是介于形式审查和实质审查之间的一种审查。书面审查与形式审查的区别在于，形式审查只是从材料的形式上进行审查，看是否具备相应的材料，对于材料所记内容的真实性、合法性和关联性不作进一步判断，而是推定为真实的、合法的且已经完全能够证明行政机关的主张；而书面审查除了审查是否具备法定的形式要件、是否从形式上满足了行政强制法相关规定，更重要的是，还必须审查行政机关提供的书面材料是否真实、合法，所记载的内容能否证明行政机关的主张，行政机关认定的事实、适用的法律依据表面上能否成立。书面审查与实质审查的区别在于，后者通常是按照诉讼程序进行，要全面审查行政机关是否有法定职权、行政决定认定的事实能否成立、证据是否充分、行政决定程序是否合法、引用法律规范是否全面准确、行政决定是否正当、是否构成滥用自由裁量权等；而书面审查通常一般限于是否有法定职权、事实是否成立等方面；对是否严格遵守了行政程序、行政决定是否适当、是否全面准确地引用了法律规范等由于相对人放弃的复议和诉讼的权利，视为已经接受，一般不作审查或者只作简单的审查。一般认为，书面审查中只有在出现了案卷表面错误的情况时，才会进一步进行全面的审查。如没有案卷表面错误则可以裁定予以执行。所谓案卷表面错误，按英美法系的理解，是指行政机关作出行政行为时的各种材料、文件、有关证据和理由说明及相对人提出的申请书、有关陈述和说明（统称行政案卷），显示出明显的法律错误和使行政决定或裁决不能成立的事实错误。行政强制法第五十七条规定，人民法院对行政机关的执行申请只进行书面审查，但在书面审查过程中，发现行政决定明显缺乏事实根据，或者明显缺乏法律、法规依据，以及其他明显违法并损害被执行人合法权益的，在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见。听取意见后，如果认定行政决定不构成明显缺乏事实根据、明显缺乏法律、法规依据或者其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形的，应当在三十日内作出执行裁定；如果认定行政决定明显缺乏事实根据、明显缺乏法律、法规依据或者其他明显违法并损害被执行人合法权益的，应当在三十日内作出不予执行的裁定，并加附理由，在裁定作出后五日内送达行政机关。从以上规定可以看出，人民法院对行政机关的执行申请除进行书面审查外，还可以主动地进行实质审查。
五、法院受理后的审查期限问题
行政强制法第五十七条规定，法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查，并自受理之日起七个工作日内作出执行裁定。实践中，不少法院认为七个工作日的审查期限过短。对于一些人员众多、涉及面广、情况复杂、矛盾激烈的案件，特别是拆迁类案件，如仓促作出结论极易影响社会和谐稳定；且要求人民法院在七日的审查期限内就作出决定，既不利于法院做协调化解工作，也不符合法院审查实践。因而不少法院主张，对于重大、复杂、可能影响社会稳定的案件，法院的审查期限可以比照第五十八条的规定延长至30日。同时，协调化解等工作的时间应当从30日内扣除。笔者认为，人民法院对非诉行政强制执行申请的审查期限与人民法院的审查模式直接相关。如果人民法院只是形式审查，那么审查期限就可以规定很短；如果不仅仅是形式审查，那么就不宜简单地规定一个很短的且不能延长的期限。人民法院在审查时，也可以依法灵活采取不计算审查期限、延长审查期限的措施。比如最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第13条规定，在审理土地行政案件中，人民法院经当事人同意进行协调的期间，不计算在审理期限内。当事人不同意继续协商的，人民法院应当及时审理，并恢复计算审理期限。最高人民法院《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第四条规定，人民法院应当自立案之日起三十日内作出是否准予执行的裁定；有特殊情况需要延长审查期限的，由高级人民法院批准。这些司法解释，实际上都是参考行政诉讼法有关审理期限的规定。行政强制法虽然对审查期限规定了较为严格的期限，但在法律没有禁止延长审查期限规定的情况下，人民法院在非诉审查时都可以参考。法院在审查和执行时，可以根据实际需要，不计算审限或者延长审限。法院在根据行政强制法第五十七条规定进行书面审查时，如认为案件疑难复杂。行政决定可能存在明显缺乏事实根据或者明显缺乏法律、法规依据，以及其他明显违法并损害被执行人合法权益的，应当依据第五十八条规定进行审查，并可自受理之日起三十日内作出是否执行的裁定。当事人均同意就执行问题进行协商和解的期间，也可不计算在审查期限内。特殊情况需要延长审查期限的，办理相关批准手续即可。
六、催告程序的适用问题
行政强制法新增加了催告程序。催告程序，是指义务人在行政决定所确定的履行义务期限届满后仍不自动履行义务时，行政机关书面通知义务人应立即履行义务，并告之如义务人仍不履行义务将面临的不利后果和强制执行的方式。催告书是否仍然应当为义务人重新设定一个自动履行的期限，行政强制法没有作出明确规定。笔者认为，行政机关有权根据义务的性质及强制执行的紧迫程度，自行决定是否还需要另行确定催告履行期限。需要说明的是，对催告书应当何时送达、催告书送达日期与相对人提起复议和诉讼的期限是何种关系，行政强制法并没有明确规定。一般认为，只要在行政决定所确定的履行期限届满后，相对人仍未履行义务的，行政机关就可以催告自动履行。也就是说，催告书送达时间与法定的复议或诉讼期限没有关系。行政机关既可以在法定的复议或起诉期限届满后申请强制执行，也可以在后两者未届满之前实施催告程序，送达催告书。这就与法定的复议和起诉期限可能存在以下两种关系：一是催告书送达时，相对人申请复议或者提起诉讼的期限仍未届满。催告书届满时，如相对人申请复议或者提起行政诉讼的期限仍未届满，行政机关则应等后者期限届满后才能申请强制执行；如催告书期限届满时，相对人申请复议或者提起行政诉讼的期限也已届满，则行政机关可以立即申请强制执行。由于行政机关在复议或者提起诉讼的期限届满后3个月内必须申请人民法院强制执行，逾期申请即使有正当理由，人民法院将不予执行，因此催告程序完全实施完毕必须在此3个月之内；换言之，催告书至少必须在3个月期限届满前的10日前向义务人送达。对行政机关申请执行行政强制法生效前的行政决定，是否需要遵守催告程序也存在两种不同意见。一种意见认为，如行政机关申请执行行政强制法实施前生效的行政决定，且行政机关在该法实施后向人民法院申请强制执行的，应适用《若干问题解释》的有关规定。因此不应适用行政强制法中关于催告程序的规定。笔者认为，行政强制法实施后，根据实体从旧、程序从新的原则，行政机关在2012年1月1日后申请执行其在行政强制法实施前生效的行政决定的，应当按照行政强制法第五十四条的规定先行催告，未经先行催告程序即申请人民法院强制执行的，人民法院不予受理。
七、申请费与强制执行费用问题
一般而言，诉讼费用包括案件受理费和在案件审理中所实际支出的费用。而强制执行的费用，是指在强制执行活动中，当事人应向人民法院交纳和支付的费用。就我国现状而言，执行费用主要包括申请执行费和实际执行费。执行费用与诉讼费用有着本质的不同。从法律性质上来说，民商事诉讼费用依据“受益者负担说”,具有补偿国家财政支出的性质；而执行费用的征收则具有惩罚不自觉履行法律文书的被执行人之性质。这种“惩罚说”决定了执行费用既不能由国家财政进行补偿，也不能完全由国家财政负担，而采取当事人自力承担的方式更具有合理性，具体来说，应该由拒不履行法律文书确定义务的被执行人承担。由于行政强制法已经明确取消了申请费。这也意味着被执行人（义务人）无需承担申请费，而只需承担强制执行的费用。行政机关在2012年1月1日后申请执行其在行政强制法实施前生效的行政决定，也不缴纳申请费，但强制执行的费用仍应由被执行人承担。一般来说，强制执行费用是人民法院在强制执行过程中所实际支付的费用。比如由人民法院或人民法院委托其他单位或个人进行的与本案执行有关的勘验、鉴定、评估、拍卖、变卖、仓储、保管、运输等实际支出的费用，以及法院采取强制执行措施所额外支出的费用等。
八、已经司法判决支持的行政决定的申请执行问题
行政相对人对生效行政决定不服，在法定期限内提起行政诉讼，经法院司法审查后，生效行政判决已经认定被诉行政决定合法、或者判决维持或者驳回原告的诉讼请求的，如果行政相对人仍然不履行行政决定所确定的义务，那么行政机关则可以申请法院强制执行。有争议的问题是，此时行政机关应当申请人民法院强制执行已经生效的行政判决，还是申请人民法院强制执行被认定合法的行政决定？传统行政行为理论认为，行政行为一经作出即产生法律效力，即具有公定力、确定力和执行力。可以说，法院的司法审查只是对行政行为合法性的再次确认，行政行为的效力本身并不依附于其后的司法审查，只要法院的行政判决没有否定行政行为的效力，没有撤销或者变更原具体行政行为，行政行为自身即具有强制执行力，应当得到法院或行政机关的执行。一个合法的行政行为的执行力本身是不需要借助法院判决的。因此，一个有效的、依法成立的行政行为在诉前、诉中以及诉讼后都应当具备强制执行力，可以依法定程序得到强制执行。总之，除非人民法院的行政判决撤销、变更了原具体行政行为的内容外，只要人民法院的判决没有否定原行政行为的内容和效力，原具体行政行为就自始具有并继续具有强制执行力，这种执行也不必要通过执行法院裁判的方式来实现。此种见解在德国和我国台湾地区已经有立法例及司法实践。如在我国台湾地区的行政诉讼制度中：“（如为）驳回撤销诉讼之判决，性质上乃系争行政处分合法且可执行之确认判决，行政机关应即依行政执行法为行政执行，其执行名义，为经行政法院判决确认之行政处分，而非行政法院判决。旧法（指台湾地区旧行政诉讼法）第32条规定：”行政诉讼判决之执行，由“行政法院”报请“司法院”转“有关机关执行”,应系指驳回撤销诉讼之判决，行政机关应即以经行政法院判决确认合法之行政处分执行名义，依“行政执行法”为行政执行“,或行政处分已执行者为合法之确认而言。法条用语所谓”行政诉讼判决之执行“,实易引起误会”.{3}而台湾地区的林三钦教授则进一步认为，有关人民不服课税处分，提起撤销诉讼被驳回后，仍不缴纳税款时，应该是由原处分机关，以被法院维持的课税处分作为执行名义，来发动行政执行（而非由法院来进行司法上的强制执行）。之所以如此，系因为“驳回撤销诉讼”的判决并未创设任何执行名义；此类判决一方面驳回原告的撤销诉求，另一方面确认系争行政处分并未违法。因此，此类事件的执行，仅存在唯一的执行名义：被维持的原处分。唯有当法院的行政案件判决创设执行名义时（例如给付判决或撤销原处分之判决），才有可能以该判决作为执行名义，发动司法上的强制执行。{4}因此，针对仅就驳回诉讼请求判决的强制执行问题，最高人民法院（2008）行他字第24号《关于判决驳回原告诉讼请求行政案件执行问题的答复》认为，被诉具体行政行为具有可执行内容的，人民法院作出驳回原告诉讼请求判决生效后，行政机关申请执行被诉具体行政行为的，人民法院应依法裁定准予执行，并明确执行的具体内容。{5}由此可知，生效的行政决定在被人民法院支持后，相对人仍不自动履行义务的，行政机关应当申请人民法院强制执行生效行政决定，而不是申请执行生效裁判。鉴于该生效行政决定的合法性已经经过司法确认，人民法院原则上不再进行书面审查或者是听取当事人意见，而应直接裁定准予执行。显然，此时仍存在行政机关申请执行期限如何确定问题。笔者认为，参考行政诉讼法和行政强制法的相关规定，应当认为行政机关申请强制执行权实际上是自生效的行政判决之日起的次日才开始计算，具体期限仍应按行政强制法第五十三条所确定的3个月申请期限为宜。
九、立即执行问题
行政强制法第五十九条规定了紧急情况下申请人民法院立即执行问题。即因情况紧急，为保障公共安全，行政机关可以申请人民法院立即执行。经人民法院院长批准，人民法院应当自作出执行裁定之日起五日内执行。这样的规定，主要是解决在紧急情况下，为保障公共完全，如何在尽量短的时间内强制执行的问题。因为根据行政强制法第五十六条、五十七条、五十八条的规定，从行政机关申请人民法院强制执行到法院裁定准予执行，可能要经过一两个月的时间；而从人民法院裁定准予执行到人民法院实际采取强制执行措施，法律则没有作出规定。这样的制度设计虽然有利于最大限度地维护相对人的合法权益，体现了强制权慎重行使的指导思想，但也使得极少数需要立即得到执行的行政决定难以实现。那么，紧急情况下的立即申请执行，应当受到具备什么样的条件、受到哪些限制呢？首先，相对人的申请复议权和提起行政诉讼的权利，是行政强制法明确规定的，不能受到侵犯。从立法本意和上下文的规定来看，即使是情况紧急，行政机关也仍然要在法定的申请复议或者提起行政诉讼的期限届满后才能申请立即执行；行政机关也仍然应当按行政强制法第五十五条的规定提供材料。其次，存在着应予执行的紧急情况。一般而言，如果行政管理领域十分特殊，生效行政决定需要立即得到执行，法律往往会通过授权行政机关自行采取强制执行手段来实现。因此，申请人民法院强制执行的行政管理领域，一般都不是特别具有紧迫性的管理领域。但是，在一些极为特殊的情况下，行政决定如果不能立即得到强制执行，可能会损害公共利益、国家利益，并会给公共安全造成无法弥补的损失。再次，立即执行是为了保障公共安全，因而立即执行方式就应当不是一种常态，人民法院采取立即执行措施的情况应当比较罕见。经济建设、政府项目和开发商的地产开发等需要，都不是申请立即执行的理由；只有在行政决定涉及公共案件，且情况紧急的情况下，才能申请立即执行。当然，如果因自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，则可依行政强制法第三条相关规定执行。
行政机关在申请强制执行的同时应当以书面形式申请立即执行，并说明不立即执行可能带来的严重后果。人民法院收到行政机关的立即执行申请后，应及时进行书面审查。重点审查是否符合受理条件、申请材料是否齐全、是否有管辖权、申请是否逾期等。如果行政机关的申请不存在以上问题，同时，人民法院也认可行政机关的申请属于情况紧急的情形，经人民法院院长批准，人民法院应当及时受理并作出执行裁定，并自作出执行裁定之日起五日内开始执行。当然人民法院对行政机关申请的理由既可能予以采纳，也可能不予采纳。行政机关不能以自己的判断代替人民法院的判断，如果人民法院认为不采取立即执行措施而通过保全等方式也能够避免危险发生的，也可以采取其他措施来保证行政决定的实施。需要注意的是，此条只是规定了五日内执行，并未规定五日内必须执行完毕。在司法实践中，法院采取强制执行手段后，能否及时执行完毕取决于诸多十分复杂的因素，不能要求人民法院在五日内必须执行完毕。需要说明的是，行政强制法只对行政机关申请法院执行的程序和法院的审查方式作了规定，而并没有规定人民法院的执行方式和程序。由于此问题的复杂性，行政诉讼法也没有相关规定。一般来说，人民法院在具体采取措施执行生效的行政决定时，可以按照民事诉讼法第十九章、第二十章和第二十一章对人民法院的执行措施、程序的有关规定执行。而一些规定和地方实践，已经开始采用“法院审查、行政机关执行”的模式，个别法院甚至开始试行“执行令状”制度。
十、诉讼期间的先予执行问题
行政诉讼法第四十四条规定：“诉讼期间，不停止具体行政行为的执行”.这就是说，即使行政行为处于法院司法审查阶段，它仍然具有执行力，仍然可以通过相对人自动履行、行政机关自我强制执行得以实现；甚至法院也可以裁定先予执行。根据《若干问题解释》第94条的规定：在诉讼过程中，被告申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行，但不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的，人民法院可以先予执行。这就确立了人民法院在特定情形下，可以在诉讼过程中先予执行的制度。但现行行政诉讼法所确立的究竟是“起诉停止执行原则”还是“起诉不停止执行原则”,也是一个见仁见智的问题。行政诉讼法第四十四条和第六十六条之规定似也存在冲突，因为既然第四十四条已经规定了“诉讼期间，不停止具体行政行为的执行”,但第六十六条又规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行”.同时，为了既保证生效决定的最终有效执行，又尽可能减少立即执行或者先予执行容易带来的矛盾激化，行政机关在必要时也可以申请采取财产保全措施。《若干问题解释》第48条、第99条对此作了规定，即人民法院对于因一方当事人的行为或者其他原因，可能使具体行政行为不能或者难以执行的案件，可以根据申请作出财产保全的裁定；当事人没有提出申请的，人民法院在必要时也可以依法采取财产保全措施。行政机关申请人民法院强制执行前，有充分理由认为被执行人可能逃避执行的，可以申请人民法院采取财产保全措施。总之，行政机关的行政决定在不符合立即申请执行条件的情况下，但行政决定不履行可能造成难以弥补损失的，可以通过申请先予执行或者财产保全的方式来保证行政决定的实现。
来源于北大法宝【作者简介】耿宝建，法学博士，最高人民法院行政审判庭法官。
【注释】
全国人大常委会法制工作委员会行政法室编写：《〈中华人民共和国行政强制法〉释义与案例》，中国民主法制出版社2011年版，第195页。
江必新：“行政行为效力体系理论的回顾与反思”，载《江苏社会科学》2008年第5期。
翁岳生编：《行政法》（下册），中国法制出版社2002年版，第1539页。
本节观点来源于台湾地区东吴大学法学院林三钦教授就本人求证台湾地区相关执行实务制度的答复信件。
有关此批复理由的更多论述，参见耿宝建：“行政裁判执行制度的反思与重构”，载《法治论丛》（上海政法学院学报）2009年第2期。