试论《行政强制法》在司法领域的实施｜2016
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作为我国行政法制建设立法中的三驾马车（另两部法律为：《行政处罚法》、《行政许可法》）之一，《行政强制法》历经12年立法工作，先后五次审议，于2011年6月30日获得通过，并于2012年1月1日起施行。该法旨在依法对行政强制的设定和实施进行规范，避免和防止权力的滥用或懒用，通过治理行政强制运作的“乱”和“软”来保护公民、法人和其他组织的合法权益。这部法律不但与行政机关的执法工作密切相关，与法院非诉行政案件的执行工作也有较大联系，该法对非诉行政执行制度进行了较大的修改和完善。
行政机关向人民法院申请执行行政决定，一般称为“非诉行政执行”。[1]申请法院强制执行中执行机关是人民法院，理论上行使的是司法权，但考虑到我国行政强制执行体制的现状，可将其理解为行政权的延伸，一并纳入本法规范。[2]
一、《行政强制法》中涉及非诉行政执行的主要内容
《行政强制法》共七章71条，其中第五章“申请人民法院强制执行”这一章共8条，是关于非诉行政执行的主要内容。主要有申请法院强制执行的条件和期限、申请强制执行前的催告程序和执行管辖规定、申请强制执行应当提交的材料、法院受理和审查程序、行政机关对不予受理裁定和不予执行裁定的救济程序、紧急情况下行政机关申请法院立即执行的规定、执行费用的负担、以及执行所得款项的处理等规定。
二、《行政强制法》对非诉行政执行制度内容的修改
（一）原非诉行政执行制度的法律规范
原非诉行政执行法律规范主要为：《行政诉讼法》第六十六条，及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（下称《行政诉讼法解释》）第八十六条至第九十六条。
（二）《行政强制法》对非诉行政执行制度的主要修改和立法导向
1、申请执行期限缩短，由180日改为3个月。
依照《行政强制法》第五十三条的规定，没有行政强制执行权的行政机关申请法院强制执行的期限为3个月，自当事人申请行政复议和提起行政诉讼的法定期限均届满之日起计算。《行政诉讼法解释》第八十八条规定：行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出，逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。申请强制执行的期限缩短一半，旨在促使行政机关及时提出执行申请，提高行政效率。
2、申请强制执行的前提条件增加了书面催告程序。
根据《行政强制法》第五十四条和第五十五条的规定，行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务，催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行，应当提交的材料包括“当事人的意见及行政机关催告情况”。《行政强制法》第三十五条规定了催告书的主要内容。无强制执行权的行政机关申请法院强制执行前应当进行催告，这是一项新的程序性要求，强调对当事人的权利保护和说服教育，督促其自觉履行义务。
3、非诉行政执行案件审查方式原则上以书面审查为主，三种特殊情形下作出裁定前采取听取被执行人和行政机关意见的实质审查方式。
《行政强制法》第五十七条规定，人民法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查；第五十八条规定，人民法院在发现存在明显缺乏事实根据，明显缺乏法律、法规依据，及其他明显违法并损害被执行人合法权益的三种特殊情形下，启动实质审查，在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见。书面审查的方式主要以行政机关提供的书面材料为主进行审查，相当于形式审查。审查的内容主要有：行政机关是否在法定期限内提出申请、提供材料是否齐备、行政决定是否具备法定执行效力、行政决定是否具有《行政强制法》第五十八条规定的三种情况。《行政强制法》规定书面审查为主，实质审查为辅，目的是简化审查程序，提高行政强制执行效率。
4、法院办理非诉行政执行案件审查期限缩短，由原来的30日变为一般情形下7日、特殊情形下30日。
《行政强制法》规定，法院一般在受理行政机关强制执行申请之日起七日内作出执行裁定，三种特殊情形下30日内作出是否执行的裁定。《行政诉讼法解释》第九十三条规定法院办理非诉行政执行案件的审查期限为受理申请后30日内。《行政强制法》缩短审查期限，目的是快速审查，以提高行政强制执行效率。
5、《行政强制法》规定了对法院不予受理强制执行申请裁定和不予执行裁定的救济程序。
根据《行政强制法》第五十六条、第五十八条的规定，行政机关对法院不予受理的裁定和不予执行的裁定有异议的，可以在十五日内向上一级法院申请复议。对前者，上一级法院应当自收到复议申请之日起十五日内作出是否受理的裁定；对后者，上一级法院应当自收到复议申请之日起三十日内作出是否执行的裁定。《行政强制法》创设非诉行政执行案件复议程序，赋予行政机关对不予受理裁定和不予执行裁定的救济权，增加了行政决定获得司法认可支持的可能性，充分发挥行政强制执行的作用。
三、《行政强制法》实施后我院非诉行政执行案件的分析
（一）基本情况
《行政强制法》正式实施后，我院按照该法关于非诉行政执行的规定，对行政机关申请我院强制执行其行政决定的材料严格审查时，发现存在如下问题：
1、有的委办局工作人员根本就没有听说过《行政强制法》，更不用说按照该法的规定来规范执法和向我院提交强制执行申请材料了；
2、有的委办局工作人员对《行政强制法》也只是有所耳闻，对其具体内容压根不知道；
3、有的委办局工作人员对该法的内容略知一二，但未能按该法的规定执法和向我院提交强制执行申请材料；
4、有的委办局工作人员勉强能够按照《行政强制法》的规定执法和向我院提交申请强制执行的材料，但法律文书不够规范等。
凡此种种，不一而足，其结果不是因沿袭原来《行政诉讼法》及其解释关于申请期限的规定，申请强制执行超过法定期限而不予受理，就是因没有催告程序而不被法院支持。还有的因补正催告程序再申请法院强制执行而超过法定期限的。
2012年行政机关向我院申请强制执行其行政决定的案件有近百起，但最后受理的非诉行政执行案件只有26起。这些案件涉及社会抚养费行政征收、人民防空行政征收、公安消防行政处罚、环境卫生行政征收、工商行政处罚等领域，应该说，这些部门的执法是对《行政强制法》贯彻执行较好的单位。该年非诉行政执行案件数量与往年相比，有较大幅度的下降，这应该与《行政强制法》出台后，相当比例的委办局不能与时俱进，及时按照该法的要求来规范本单位的执法有十分密切的关系。即便如此，这26起案件也因种种原因，执行效果不是很好，执行难难题很难破解。
（二）基本特征
从对2012年我院非诉行政执行案件的分析来看，可以得出办理该类案件时彰显出来的两个基本特征：
1、相关委办局对《行政强制法》的贯彻落实效果不是很理想。
没有关注该法的出台，忽视对最新行政法律法规的学习、领会，导致行政执法效果不好；申请强制执行时又因期限问题或材料不齐备而被人民法院拒之门外，导致工作被动。
2、《行政强制法》的出台，未有效改变人民法院非诉行政执行案件的执行难问题。
《行政强制法》共七章71条，该法应归为行政法范畴，其主旨是对行政权的规制，对行政权的规定占了绝大篇幅，涉及非诉行政执行的主要是第五章“申请人民法院强制执行”仅8条内容；即便是这些内容也仅是原则性的规定，可操作性和实用性还需在实践中检验。另外，导致执行难问题，还有诸多其他方面的原因。
（三）主要原因
对《行政强制法》在非诉行政执行领域的实施，之所以会呈现出以上基本特征，尤其是执行难问题，可以归结为以下因素：
1、行政机关法治意识淡薄、学习观念不强，导致执行难。
2012年1月1日《行政强制法》实施，居然有相当比例的行政机关根本就不知道该法的存在，按照原有的思路和模式去执法，结果在程序、实体上存在很多瑕疵甚至硬伤，行政相对人不履行行政决定的内容，申请法院强制执行，又因缺少必需的材料被裁定不予受理或不予执行，不能进入执行程序，行政决定的内容难以实现。
2、申请及执行的期限过长导致执行难。
第一，申请期限过长。在此期间违法现象不能消除，执行的滞后会导致违法行为的扩展，给行政相对人的权益造成损害，也使得行政行为的震慑作用降低。第二，执行的周期过长。按照《行政强制法》的规定，非诉行政强制执行程序，分为申请——受理——审查——裁定执行或不予执行几个步骤。[3]人民法院对行政机关的强制执行申请受理后，应对具体行政行为的合法性进行审查，一般应在受理申请之日起七日内作出执行裁定；如有该法第五十八条三种特殊情形之一的，应自受理之日起三十日内作出是否执行的裁定。其间还有对不服不予受理申请裁定或不予执行裁定的救济程序，费时耗力可想而知。
对应在多长时间内执行完毕，《行政诉讼法》及其解释、《行政强制法》均未明确规定，从《民事诉讼法》中也找不到参考答案。《山东省高级人民法院非诉行政案件执行规范（试用）》第九十七条规定：“非诉行政执行案件，应在90日内执行完毕。”申请期限及执行周期过长，可能导致无行政强制执行权的行政机关对其行政决定应申请法院强制执行而不申请，使具体行政行为因其内容不能实现而成为一纸空文，在客观上使行政相对人逃避了应履行的义务，纵容了其违法行为，同时又损害了权利人的合法权益及公共利益。
3、行政机关执法缺乏主动性和合理性导致执行难。
实践中行政机关往往只是被动地对违法行为进行查处，如根据举报进行查处，而使得未受举报的违法行为人逃避查处，助长了违法者的侥幸心理，破坏了行政机关依法行政的形象，也增加了法院执行的难度。同时，对于有些案件，行政机关在作出具体行政行为时，不能很好运用《行政强制法》行使行政裁量权，执法时缺乏统一尺度，对同类性质、相同情形的违法行为作出不同的处理决定，引起相对人的不满和反感，造成执行中被执行人的抵触和对抗情绪很大，导致执行难。
4、行政机关间接转移矛盾导致执行难。
当前，某些行政机关对一些行政相对人能自动履行或容易执行的案件往往下力气办好，将一些易产生社会矛盾、易引起群体性事件、自身难执行、自身无执行能力的案件推给法院。尤其是对于一些敏感案件，少数行政机关消极执法，致使前期监管不到位，违法行为未能在萌芽状态得到处置，直到大量违法行为发生或已产生严重后果才予处理，而此时案件往往已成为令人十分头痛的“老难案”，法院在此基础上再执行，失去了最佳执行时机，执行难度加大。
5、由于被执行人的原因导致执行难。
一是由于非诉行政执行案件通常涉及被执行人的切身利益，其自动履行的可能性较小，有的被执行人采取上访、闹事等过激行为甚至暴力抗法，增加了执行的难度；有的被执行人往往以一种不配合甚至抗拒的姿态，作为与申请机关乃至案外主体进行谈判的筹码，法院虽对此类案件制定了较详细的执行预案，并对可能出现的突发情况予以详细考虑，做好充分保障，但执行效果仍不理想。二是部分被执行人生活困难，没有履行能力，客观上使执行陷入困境。如部分超生户除了赖以生存的基本资料如仅有的一处宅基地外，没有其他财产可供执行。
6、法律文书送达困难导致执行难。
对非诉行政执行案件的法律文书送达难，一是难在不易送达。因为此类案件一般都是要求被执行人履行一定的义务，为逃避义务，主动来法院领取法律文书的人寥寥无几，法律文书基本上都是法院工作人员上门送达，耗费大量人力、精力、物力、财力。二是难在无法送达。不少案件如社会扶养费行政征收案件的被执行人常年在外务工，家中无人，也不知其去向；有些案件按照申请机关提供的信息，也找不到被执行人。三是难在出现“堆案”时送达工作量太大。个别行政机关因部门考核等原因将案件集中向法院申请执行，有时一次申请十几件甚至几十件，对此法院难以保证在法定期限内送达。
7、案件数量不断增长与法院人力资源匮乏导致执行难。
一方面，因城市化进程加快，行政监管力度加大，相关具体行政行为数量随之大幅增长，相应的非诉行政执行案件亦不断增长。另一方面，对于大量的具体行政行为，行政机关自身无权强制执行，必须申请人民法院强制执行，即“以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关自身强制执行为例外和补充”[4]；而同时，行政审判人员和执行人员的数量相对较少，司法资源匮乏，因此导致执行难。
四、实施《行政强制法》，做好非诉行政执行工作的举措
要贯彻落实好《行政强制法》，破解执行难难题，做好非诉行政执行工作，笔者认为，可以从以下方面作出努力：
（一）加强能动司法，敦促行政机关按照《行政强制法》的要求申请强制执行，主动向行政机关提供法律服务。
主动与政府法制部门及行政机关联系，全面了解辖区内行政机关贯彻落实《行政强制法》的情况。对行政机关申请法院强制执行的案件，依照《行政强制法》的规定，主动进行法律指导，系统讲授行政机关执法时在取证、程序、法律适用等方面的合法性、合理性要求，以及申请非诉行政执行案件应准备的必需材料，避免发生因申请超过法定期限或缺少催告这一前置程序而无法强制执行等问题。
（二）在既有行政强制执行模式的基础上，探索立法由法院委托行政机关代为执行非诉行政执行案件、由行政机关协助法院执行该类案件。
1、由法院委托行政机关代为执行非诉行政执行案件。
非诉行政执行案件的执行权包括执行裁决权和执行实施权，法院可将执行实施权委托给行政机关，受托行政机关必须按委托要求，以委托法院的名义行使委托职权，不得超越委托权限实施，非经委托法院同意不得将委托职权再委托，接受委托法院的指导和监督检查。法院依法受理的非诉行政执行案件一般均可委托执行，但本级人民政府、法律法规授权的组织为申请执行人的和被执行人或被执行财产在本辖区以外的以及有其他特殊情况的不适用委托执行。
受托行政机关应当依职权自行决定实施强制执行，也可以与委托法院共同商定执行的方式方法。委托法院一经委托，一般不再自行实施强制执行，必要时，受托行政机关可以请求委托法院组织实施强制执行。在执行中，法院可依受托行政机关的申请，签发执行调查令、协助执行通知书、搜查令、执行公告、履行到期债务通知以及做出相关裁定、采取司法强制措施等；受托行政机关如认为案件不宜委托执行或实施强制执行确有困难的，可以申请解除执行委托关系[5]。
2、由行政机关协助法院执行非诉行政执行案件。
行政机关就其作出的具体行政行为向法院申请强制执行，经法院审查后准予执行，而后行政机关协助法院做好非诉行政案件的执行。协助执行采取行政机关负责实施和参与实施两种方式。经法院审查准予执行且不需要采取司法强制措施的罚款类、征收社会扶养费类、有关收费类等案件，行政机关在法院指导下负责实施执行；经法院审查准予执行且需要采取司法强制措施的对被执行人责令停产停业类、不动产没收类等非诉行政执行案件，行政机关在法院组织下参与实施执行。法院要求行政机关负责实施和参与实施，行政机关认为确有困难的，可以申请法院自行执行。
行政机关在负责实施执行过程中，可采取除司法强制措施以外的执行措施，如调查、做被执行人的工作、协调案件的解决等；对于执行不能的案件，在查明被执行人财产状况、下落情况等后向法院提出采取强制措施的建议。
行政机关在参与实施执行过程中，对被执行人在执行通知书规定的期限内未履行法律文书确定的义务的，在查明被执行人财产状况、下落情况等后向法院提出采取强制措施的建议，对需要采取强制措施的案件，由行政机关制定执行预案、牵头成立由有关部门组成的执行领导工作小组、召开预备会议讨论执行预案，确定执行方案，最终配合法院完成执行工作。
（三）完善法院非诉行政执行程序，强化优化法院队伍建设，改进创新法院执行策略和模式，加强对外沟通协调合作，加强对非诉行政执行的重视。
如何积极稳妥地办理好非诉行政执行案件，既确保行政机关的具体行政行为得到有效执行，又使行政相对人的合法权益不受侵害，完善法院非诉行政执行程序是重要的一环。在现有法律、法规的基础上，结合非诉行政执行程序的缺陷，完善申请条件、立案受理条件、司法审查标准和方式，引入调查询问程序和听证程序、先予执行制度，建立执行中的协调制度、完善结案方式等都是当务之急。
同时，法院应强化、优化行政审判和执行队伍结构，注重改进执行策略和创新执行模式，主动与行政机关及其他相关部门通力合作，加强与被执行人的沟通和协调，努力为非诉行政案件的执行创造良好的社会条件，有利、有效地完成非诉行政执行工作。
（四）行政机关规范自身行政行为，加强与法院、其他委办局及行政相对人的沟通和联系，积极配合法院做好非诉行政执行工作。
行政机关应从源头上规范行政行为，使其行为合法合理，增强行政相对人自觉履行行政决定的可能性。这样，既能减少非诉行政执行案件的申请量，又能增加该类案件的执结量。要定期召开行政执法与行政审判联席会议，邀请法院、政府法制机构、有关行政机关负责人、人大代表等参加，听取法院在非诉行政执行工作中发现的行政机关执法行为存在的问题、听取各方面的意见建议。
同时，行政机关一方面应改变非诉行政执行为法院一家唱“独角戏”的认识误区，联合其他相关部门加强与法院的沟通和联系，积极配合法院的非诉行政执行工作，为法院非诉行政执行提供所需的人、财、物和技术设备支持，以降低非诉行政执行案件的执行难度；另一方面行政机关在申请法院强制执行前，应尽量做好被执行人的思想工作，敦促其自觉履行义务。
结语
作为我国法治进程中具有里程碑意义的行政法领域的重大立法成果，《行政强制法》蕴含着深邃的行政法学思想，对该法的实施研究，亦可以从很多方面着手。可以肯定的是，该法还要在实践中不断丰富、发展和完善。本文仅从与人民法院联系较密切的非诉行政执行工作入手，结合《行政强制法》在该领域的实施，谈一些不尽成熟的看法，不足之处还望法律学人批评指正。
来源北大法宝【作者简介】李帅，单位为山东省枣庄市中级人民法院。
【注释】
[1] 乔晓阳：《中华人民共和国行政强制法解读》，中国法制出版社2011年版，第177页。
[2] 乔晓阳：《中华人民共和国行政强制法解读》，中国法制出版社2011年版，第8页。
[3] 乔晓阳：《中华人民共和国行政强制法解读》，中国法制出版社2011年版，第188页。
[4] 王学栋：《我国现行行政强制执行模式及其缺陷》，载《中国机构》2003年第12期。
[5] 应松年：《论行政强制执行》，载《中国法学》1998年第3期。